Aims and Scopes

우리나라는 해수욕장을 안전하고 쾌적한 환경으로 조성하기 위해「해수욕장의 이용 및 관리에 관한 법률」 (이하 해수욕장법)을 제정(2014년 12월 4일 시행)했다. 해수욕장법은 관할 지방자치단체가 해수욕장을 지정·변경·해제·관리하도록 하고 이를 위한 현황 조사를 실시하도록 하고 있다. 이 법에 따라 지정된 해수욕장은 시설 및 환경 기준을 갖추어야 하는데 그 중에는 백사장과 수역에 관한 사항도 있다. 백사장과 수역은 수로조사 분야에 해당하며 기술적으로 전문적인 요소가 결합되어 있다. 이에 해수욕장 관리청인 지방자치단체 담당자가 과업지시서를 작성하고 용역을 발주하는 과정에서 기술적인 측면의 어려움을 호소하고 국립해양조사원 측에 문의를 하는 경우가 발생하는 것으로 알려졌다. 뿐만 아니라 전국 해수욕장의 백사장·수역 정보를 일관성 있게 생산하고 관리하려면 공통된 기준과 방법이 요구된다. 이에 국립해양조사원은 해수욕장 현황조사 중 백사장·수역 등 수로조사 분야 해당 사항에 관한 실무매뉴얼을 제작하여 관련 정보의 표준화와 신뢰도를 제고하기로 하고 해당 용역을 발주했다.

이 연구는 상기 용역을 추진하면서 해수욕장 현황조사 수로조사 분야의 주요 쟁점을 도출하고 이를 논의해 나간 과정과 결과, 고찰한 내용을 소개하는 것을 목적으로 한다. 주요 쟁점에는 과학적인 기준이 없는 상태에서 판단을 내려야 하는 행정적인 사항과 관련 자료에 근거해서 결정해야 하는 기술적인 사항이 모두 존재했다. 이를 해결해나가는 과정과 고찰은 향후 유사 분야의 문제 해결과 의사결정에 유익한 정보를 제공할 것이다. 이에 그 내용을 기술보고 형식으로 공유하고자 한다. 현재 해수욕장 현황조사 전반에 관한 지침이 없는 상황이므로 이 연구는 현황조사 지침의 선례로서 수로조사 외 다른 분야 지침 작성에도 시사점을 제공할 것으로 기대된다.

이 연구의 범위는 다음과 같다. 공간적으로는 해수욕장법에 의해 현황조사를 수행하게 될 전국 해수욕장이고 시간적으로는 2016년 7월에서 12월을 대상으로 한다. 내용적으로는 해수욕장 현황조사 중 백사장과 수역 조사 등 수로조사에 관한 사항이다.

연구방법은 문헌조사, 사례조사, 설문조사, 전문가 면담, 업무협의 등으로 진행되었다. 문헌과 사례조사는 국외 해수욕장 관리 및 국내 정부 부처 실무담당자를 대상으로 하는 유사 매뉴얼을 검토했다. 국외 해수욕장은 ‘호주 뉴사우스웨일스주 해안 해변(Short, 2007)’을 검토했고 매뉴얼은 해수욕장 수로조사와 가장 유사한 내용을 담고 있는 ‘해안선 변동조사 매뉴얼 보고서’, 해양수산부 공무원의 업무 이해를 돕는 ‘공유수면 업무 길라잡이’를 비롯해 조사 체계상 응용 가능하다고 판단한 ‘보행우선구역 표준설계 매뉴얼’ 중 조사매뉴얼 부분, ‘하수관로 정밀조사 매뉴얼(안)’ 등을 검토했다. 문헌분석을 토대로 매뉴얼안을 구상하면서 설문, 면담, 회의 등을 통해 행정적인 측면과 기술적인 측면의 주요 쟁점에 대한 의견을 수렴해나갔다.

연구체계는 다음과 같다. 먼저 해수욕장 현황조사의 목적, 내용, 방법 등을 분석하여 수로조사에 해당하는 내용과 방법을 구체화해야 하는 항목을 도출했다. 이러한 항목에 대한 의견을 수렴하기 위해 수로조사 용역을 발주하는 지방자치단체의 해수욕장 담당 공무원, 실제로 수로조사를 실시하는 수로조사등록업체 종사자, 수로조사 결과를 심사하는 한국해양조사협회 담당자들을 대상으로 설문조사를 실시했다. 설문조사는 해양수산부 해양레저과 및 국립해양 조사원의 공문 협조를 받아 2016년 10월 1일부터 15일까지 진행됐다. 설문 대상은 해수욕장 관리청인 47개 지방자치단체, 한국해양조사협회, 수로조사등록업체 관계자였다. 설문 결과, 지방자치단체 해수욕장 담당 공무원 32명과 한국해양조사협회 관계자 11명, 수로조사등록업체 관계자 5명이 회신했다. 회신 결과를 토대로 수로조사 실무매뉴얼 초안을 작성하고 다시 동일한 방식의 공문 협조를 통해 2016년 12월 7일부터 14일까지 지방자치단체 해수욕장 담당 공무원 4명, 한국해양조사협회 성과심사팀 4명의 수정보완의견을 받았다. 수로조사업등록업체 관계자 4명에게는 별도 서면 및 면담 자문을 받았다. 전 과정에서 해수욕장 현황조사 주무부처인 해양수산부 해양레저과 및 국립해양조사원 수로측량과와 수시로 협의하고 최종 내용을 검토 받았다.

본고의 구성은 다음과 같다. 우선 해수욕장 현황조사 및 수로조사 분야의 내용을 개괄적으로 소개한다. 다음으로 수로조사 분야의 주요 쟁점과 논의 결과를 설명한다. 마지막으로 그 결과에 대한 고찰과 시사점 및 정책제언을 담았다.

해수욕장법에서 정의하는 해수욕장은 “천연 또는 인공으로 조성되어 물놀이·일광욕·모래찜질·스포츠 등 레저활동이 이루어지는 수역 및 육역”으로서 동법 제6조에 따라 관할 지역의 관리청이 지정한 곳이다. 동법 시행령 제2조는 해수욕장의 시설 및 환경 기준을 정하고 있는데 이 중 백사장과 수역의 자연적 조건이 포함되어 있다. 이 때 백사장은 “모래, 자갈 등 토양의 재질에 상관없이” 위와 같은 활동을 할 수 있는 육역으로 정의되어 있다. 백사장은 시설기준에서 명시되어 있으며 전년도 이용객이 3만 명 이하인 경우 “전년도 평균해면 기준으로 길이 100미터 이상, 폭 20미터 이상”을 충족해야 한다. 수역은 환경기준에서 명시되어 있으며 “만조 시 기준으로 백사장의 길이 방향의 가운데 지점의 해수면 시작점부터 수심 1.5미터 이하의 해수면이 10미터 이상”이어야 한다. 따라서 관리청이 해수욕장을 지정하려면 이러한 자연적 조건을 충족하는 여부를 확인하는 조사가 선행될 필요가 있다.

동법 제8조는 이처럼 해수욕장의 지정·변경·해제·관리를 위한 기초자료로 활용하기 위해 현황조사를 실시하도록 하고 있다. 현황조사 내용을 구체적으로 규정하는 동법 시행규칙 제4조에 따르면 해수욕장 현황조사는 3년마다 실시한다. 조사 내용은 해수욕장시설 및 이용 현황, 백사장 및 해수면 변동 사항, 인접 토지 및 건물 이용 현황, 그 밖에 관리청이 필요하다고 인정하는 사항이다. 이 중 백사장 및 해수면 변동 사항과 관련하여 백사장의 길이와 폭의 측량, 수심측량 등이 수반된다.

또한 동법 시행규칙 제3조에 따르면 관리청이 해수욕장을 지정고시할 때는 해수욕장의 명칭·위치(위치도 또는 영상사진 포함), 구역의 면적, 시설 현황, 관리·운영업무 수탁자 및 수탁업무, 지정 일자 등이 포함되어야 한다. 이 중 해수욕장 구역의 면적을 산출하고 위치도를 그리기 위해서는 백사장과 수역에 관한 측량 정보가 필요하다.

이처럼 해수욕장법에 따라 해수욕장을 지정하고자 할 때 백사장·수역에 관한 조사가 필요한데 이는 내용상 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 」 (이하 공간정보관리법)에서 규정하는 “수로측량”에 해당한다. 공간정보관리법 제2조에서 정의하는 수로측량이란 “해양의 수심·지구자기(地球磁氣)·중력·지형·지질의 측량과 해안선 및 이에 딸린 토지의 측량”을 말한다. 수로측량의 기술적인 사항은 해양수산부고시와 국립해양조사원고시 및 예규 등을 통해 세부적으로 규정하고 있다.

상기 법규를 따라 해수욕장 현황조사 중 수로조사 분야 실무매뉴얼에 담겨야 할 내용을 검토한 결과, 행정적인 측면과 기술적인 측면이 존재했다. 행정적인 측면은 해수욕장 현황조사가 원활하게 수행될 수 있도록 유관 기관 및 관리청의 담당자가 사전에 준비해야 할 내용이다. 기술적인 측면은 수로측량 관련 법규를 따라 수로 조사가 실시될 수 있도록 기준을 마련해야 할 내용이다.

3.2 기술적인 측면

3.2.1 수로조사 진행절차

공간정보관리법 제31조 제3항에 따르면 수로조사를 실시할 경우 해양수산부 장관(국립해양조사원)에 신고하고 동법 제33조 및 시행규칙 제35조에 따라 그 성과에 대한 심사도 신청하도록 되어 있다. 또한 동법 제31조 제6항에 따르면 수로조사방법의 표준화 등을 위하여 필요하다고 인정되는 경우, 해양수산부 장관은 수로조사방법에 관한 기술지도를 할 수 있다. 해수욕장 관리청이 수로조사의 성과물을 판단할 기술 지식을 보유하고 있지 않다는 점과 성과물의 일관성 및 품질 제고가 중요하다는 점을 고려할 때 기술지도와 성과심사가 필요하다고 판단되었다. 이러한 절차를 따를 경우, 관리청이 수로조사를 신고하면 국립해양조사원이 기술지도 여부를 검토하여 한국해양조사협회에 통보한다. 관리청과 수로조사업체는 기술지도를 받아 수로조사를 수행하고 난 후 그 성과에 대한 심사를 국립해양조사원에 신청하고 한국해양조사협회의 심사를 받는다. 이를 간략히 나타내면 Fig. 1과 같다.

Fig. 1. 
A procedure of hydrographic survey on bathing beaches

심사 받을 성과의 대상은 해빈단면측량, 수심측량을 비롯해 기준점 측량, 수준측량, 조석관측, 무인항공기측량 등 일반적인 수로측량의 과업범위가 모두 해당된다. 해수욕장 수로조사는 용역 발주 후 납품된 성과물에 대한 품질관리를 하기 위한 것으로 검사의 의미라기보다는 조사결과의 타당성을 확인하고 검토하려는 취지이다. 여타 수로조사는 공정에 따른 단계별 성과심사를 받는다. 그러나 해수욕장 현황조사는 공정률이 100% 완료된 때에 일괄 성과심사를 하는 것이 효과적이라고 판단되었다. 이는 해수욕장 수로조사가 해저지형조사를 수반하는 다른 수로조사에 비해 수심이 낮고 비교적 제한된 지역을 대상으로 하기 때문이다. 관리청은 해수욕장 수로조사 용역을 공간정보관리법 제54조에 따라 등록된 수로사업자에게 발주하고 상기 수로조사 관련 행정절차에 협조를 구할 수 있다. 수로조사 신고 및 수로조사 성과심사 신청은 관리청의 명의로 하되 관련 행정서식 작성 및 수수료 납부 등을 과업에 포함시킬 수 있다.

3.2.2 과업지시서 공통항목과 조사기준

수로조사 과업지시서에는 과업범위, 과업의 주요내용, 조사항목, 조사범위, 조사기준, 조사간격, 자료처리, 성과심사, 성과물 목록(측량자료, 제출자료, 산출정보), 보고서 작성 등을 명시할 필요가 있다. 과업범위는 해수욕장의 백사장 및 해수면 변동 현황에 관한 조사를 수행한 후 조사항목에 대한 측량원도(1:5,000), 신·구 성과 비교도(구 성과 있을 경우), 결과보고서 등을 작성하는 것이다. 해수욕장 수로조사의 주요내용은 백사장 및 해수면 변동 현황에 관해 반드시 수행해야 하는 항목으로 해빈단면측량과 수심측량이 있으며, 이를 수행하기 위한 기준점측량, 수준측량, 조석관측 등이 포함될 수 있다. 육상 및 해저의 지형측량을 하려면 측량의 기준이 되는 기본수준점(TBM) 측량이 필요하고 인근에 TBM이 있는 경우에는 수준측량, TBM이 없는 경우에는 조석관측 등이 수반된다. 인근 TMB 부재 시 조석관측은 6개월 이상이 소요되지만 발주되는 용역의 과업기간 상 제약이 따르므로 최소 1개월 이상 관측을 하고 연보정을 하는 방법이 효율적일 것으로 보인다. 수로조사 진행절차에 따르면, 상기 현황 측량에 대해 국립해양조사원의 수로조사 성과심사를 받은 후 그 결과를 토대로 보고서를 제출해야 한다. 수로조사의 세부항목과 측량 및 제출자료, 산출정보는 Table 2와 같다.

Table 2. 
Specific items, data, and information of hydrographic survey on bathing beaches

Items	Data	Information
Beach survey	· Coastline · Altitude (highest high water, mean sea level, datum level, height above ellipsoid)	· Length · Width (highest high water, mean sea level, datum level) · Steepness (highest high water, mean sea level, datum level)
Sounding survey	· Sounding data and field book · Correction of tide · Tidebed · Sounding chart (highest high water, lowest low water) · Track chart · Bathymetric chart	· Depth (highest high water, lowest low water) · Steepness of the sea floor, tidal channel, sunken rock, rocks on the seashore
Tidal observation	· TMB · Tidal station · Tidal (non-) harmonic constant · Tidal levels · TBM and height	· Appropriate bathing area
Integration	· Nautical chart · Coordinates	· Location

수로조사에서 가장 핵심적인 논의 사항은 해빈단면측량과 수심측량을 하는 범위와 기준, 간격이었다.

해빈단면측량은 백사장 내(약최고고조면을 포함하는 후빈)에서 최초의 인공지물로부터 해안선에 이르는 지점까지로 하고, 그 안에서 실제 측량할 구체적인 범위는 관리청과 조사업체가 협의해야 할 것으로 보인다. 기초자료는 국립해양조사원이 제공하는 해안선 기본도를 공통으로 이용할 수 있다. 설문조사 결과, 수로조사 관계자들은 백사장 길이에 상관없이 등간격으로 조사하자는 의견이 많았으나(80%) 해수욕장 관리청의 공무원들은 길이에 따라 등분하는 수와 정점을 다르게 하자는 의견이 많았다(74%). 또 해빈단면측량 간격의 경우 수로조사 관계자들은 20미터(36%) 또는 10미터(29%)가 적정하다고 보았으나 해수욕장 담당 공무원들은 50미터(32%)가 적정하다는 의견이 많았다. 수로조사 전문가는 객관적이고 정밀한 자료 축적에 방점을 두는 반면, 지자체 공무원은 해수욕장을 둘러싼 물리적 여건과 관리 능력을 고려하기 때문인 것으로 해석된다. 이러한 의견을 절충하고 해수욕장 실태조사(MOF, 2015)에서 보고된 해수욕장별 길이를 고려하여 백사장 길이에 따라 횡단간격을 10~100미터 사이에서 조절하면 Table 3과 같다. Fig. 2는 100미터 길이의 해빈단면측량을 하는 간격을 예시로 나타낸 것이다.

Table 3. 
Intervals of measuring beach profile

Length of beach (meter)	Horizontal intervals between measuring lines (meter)	Vertical intervals between measuring points on the measuring line (meter)	Note: number of bathing beaches in 2014 / 2015
≤100	10	2	5
101~500	20		133
501~1000	25		51
1001~2000	50		30
2001~5000	50		3
5001≤	100		1

Fig. 2. 
A demonstration of measuring intervals for a 100-meter length of beach

수심측량은 해안선으로부터 해도에 표시된 5미터 등심선까지로 하고, 그 안에서 실제 측량할 구체적인 범위는 관리청과 조사업체가 협의해야 할 것으로 보인다. 해수욕장의 수역은 대부분 수심이 깊지 않아 단빔측량을 기본으로 하되 수심이 깊은 경우에는 멀티빔 측량도 실시할 수 있다. 국립해양조사원 예규에 따르면 단빔측량은 15미터 간격이다. 멀티빔측량은 작업량 산정기준 개선방안(수로측량과-260, 2011. 2. 16)에 의거하여 측심간격을 적용하되, 지역별 평균해면을 적용하여 소해측량이 되도록 실시해야 한다. 연중 해면을 측정하지 않으므로 이 때 평균해면이라 함은 과업기간 또는 조사기간 내 측정된 평균해면을 말한다. 유의할 것은 해빈단면측량과 수심측량의 범위 사이에 결측이나 미측이 없어야 한다는 것이다. 해빈단면측량 시 해안선 방향에 직각 방향으로 조사하고 수심측량(15미터 간격)과 단면이 연결되도록 같은 간격으로 설정해야 한다.

수심측량 원도는 최종자료에 해도의 기준면(약최저저조면)을 적용하여 측량된 모든 측점을 표시하고 만조 시(약최고고조면)의 수심도 나타내야 한다. 해도의 기준과 해수욕장법 상 백사장 기준이 다르므로 이를 모두 나타내기 위함이다. 해안선 원도는 해빈단면측량 원도에 해안선 기준면(약최고고조면)을 적용하여 모든 측점을 표시해야 한다.

최근 해수욕장 실태조사 결과(MOF, 2015; Yoon and Hong, 2016)에 따르면 전국에 알려진 해수욕장 중 해수욕장법 지정 기준에 미치지 못하는 곳이 백사장 기준으로 68%, 수역 기준으로 49%인 것으로 나타났다. 현황조사를 실시하기 전에 지정된 해수욕장 중에서는 백사장 기준으로 74%, 수역 기준으로 57%가 기준을 충족하지 못했다. 따라서 자연환경 여건이 지정 기준에 미치지 못하는 해수욕장을 어떻게 처리할 것인지에 대한 문제가 제기된다. 지금까지 지정된 해수욕장은 대부분 현황조사 결과를 바탕으로 지정된 것이 아니므로 법 기준을 명확히 적용한다면 차후에 지정을 해제해야 하는 해수욕장이 존재하는 것이다. 해수욕장 운영을 둘러싼 이해관계자는 제도권 내 진입과 관리 차원에서 해수욕장으로 지정되는 명분을 요구한다. 하지만 관리청은 해수욕장으로 지정하고자 하더라도 자연환경 기준에 부합하지 못해 지정을 해제해야 하는 딜레마에 빠질 가능성이 있다.

이 문제에 대해서는 자연환경을 기준으로 해수욕장을 지정하는 기준을 전면적으로 재검토해 볼 필요가 있다. 이 연구의 설문조사 결과, 해수욕장 경계 획정에서 중요한 요소는 해수욕장의 ‘장기적 발전방향’과 ‘자연적 조건’인 것으로 나타났다. 하지만 현재 기준은 자연적 조건이 고려되지 않았고 장기적으로 발전하기 어려운 방향으로 설정되어 있다. 해수욕장의 핵심은 백사장이나 수역의 규모가 수치적으로 어떠하다는 것보다는 물놀이·일광욕·모래찜질·스포츠 등 레저활동의 기능을 하는 여부이다. 백사장 규모가 어떠하든 깨끗하고 안전해서 일광욕·모래찜질·스포츠 활동을 즐길 수 있고 유영 가능 폭이 어떠하든 간에 물놀이를 할 수 있는 구역이 표시되는 것이 더욱 중요할 것으로 보인다.