Current Issue

최근(2017년~2018년) 해역이용검토기관으로 요청되는 개발사업의 규모를 파악하기 위해 해역이용협의서(간이, 일반), 해역이용영향평가서, 환경영향평가서의 실적을 분석하였다. 2017년에는 307건, 2018년에는 303건이 검토되었으며, 그 중 일반해역이용협의서의 비율(약 62%)이 가장 높았다. 개발사업 주요 유형으로는 간이 해역이용협의서의 경우 물양장 정비, 방파제 설치, 선착장 조성 순으로 많았으며, 일반해역이용협의서의 경우 어항시설 건설, 공유수면 공작물 설치 및 제거가 많았다. 해역이용영향평가서의 경우에는 2017년에는 1건도 없었으며, 2018년에는 바다골재채취사업이 3건 있었고, 환경영향평가의 경우 에너지 개발, 관광단지 개발, 산업단지 개발 순이었다(Table 1).

실제적인 평가서작성 실태를 파악하기 위해 해양환경에 큰 영향을 미치는 공유수면매립사업을 대상으로 수산자원 관련한 평가항목을 분석하였다. Fig. 5에 제시한 바와 같이 해당 사업은 진해만 내부의 공유수면을 매립하여 예상되는 영향으로는 해수유동 변화, 부유사 확산, 조간대와 조하대 상실로 인한 해양생물 서식처 축소 및 훼손, 그리고 자연 해안선 변화를 수반하는 침·퇴적 변화 등이 제기되었다. 특히 매립지역과 인접하여 수산자원보호구역이 위치하고 있고, 사업지구 전면해역에 미더덕, 굴 등의 수하식 양식어업이 이루어지고 있으며, 주변에 어장이 산재하고 있어서 직·간접적인 영향과 피해가 예상되었다.

Fig. 5. 
Study area of developmental project for public waters reclamation of Jinhae bay.

난·자치어의 경우 10월에 단 1회 직접조사를 실시하였고, 채집방법(망구 크기, 예망시간)을 명확하게 기재하지 않은 것으로 나타났고, 어류 및 수산자원의 경우 어구사용의 어려움을 설명하면서 직접조사를 실시하지 않고 수협 계통판매자료와 탐문조사를 활용하여 대상해역의 정확한 현황파악에는 한계가 있었다(Table 7). 또한, 난·자치어와 어류 조사결과를 비교하여 사업인근 해역에서 어떠한 종이 산란하고 서식하는지에 대한 고찰이 아닌 채집된 종의 종조성과 현존량만을 제시하였고, 정확한 종이 아닌 대 분류군으로 제시하여 서식종을 판단하기 어려웠다.

종합적으로 주변이 어장이 많이 분포해 있고, 생물의 산란장이자 중요한 서식처인 수산자원보호구역임에도 불구하고 직접조사를 실시하지 않고 기존에 조사된 문헌자료와의 비교검증 없이 평가한 결론은 미흡한 수준이어서 보완이 요구되었다. 또한, 사후모니터링에서도 어류·수산자원 분야는 조사대상에서 제외되어 추가 모니터링 계획이 요구되었다.

해역이용협의서 등의 난·자치어 및 어류·수산자원 분야에서 제시된 주요 검토의견을 분석, 제시하였다(Table 8). 이는 사업추진과 관련한 협의과정에서 높은 빈도로 나오는 보완사항과 검토전문가들의 의견을 알 수 있는데 도움이 될 것이다. 지금까지 언급한 다양한 문제점(현황조사 등)이 중복적으로 제기되고 있는 것으로 나타났다.

해양생태계 조사는 개발사업 이전에 국가적 보호생물종과 보존가치가 높은 생태계에 대한 출현(존재) 및 위치 등에 대한 현황을 파악하고, 공사 전과 공사 중 그리고 시설 운영 시에 발생할 수 있는 주변 해양생태계 변화와 원인을 추적하기 위해 수행한다(Lee et al.[2019]). 그러나, 사업에 따른 어장 영향과 수산자원의 피해가 예상됨에도 불구하고 현재 대상해역의 수산자원과 관련된 직접적인 현황파악이 부족한 실정이다. 난·자치어의 경우는 다른 부유 및 저서생태계 항목과 병행해서 조사가 이루어져 상대적으로 조사가 많이 이루어지는 반면(직접조사 약 86%), 어류 및 수산자원 조사의 경우는 전체조사 379건 중 18건만 직접조사를 실시하여 비율이 7% 정도로 매우 낮은 것으로 나타났다. 대부분 수협 계통판매자료를 활용하고 있어 현재 수준의 수산자원에 대한 조사로는 대상해역의 정확한 현황파악이 부족할 뿐만 아니라 개발사업으로 인한 영향을 합리적으로 평가하기가 어렵다. 따라서, 어류 및 수산자원의 경우 현황조사를 난·자치어 조사 수준으로 강화하고, 직접조사와는 별도로 조사결과를 검증하기 위한 간접적인 방안으로 대상지역 주변에서 이루어진 연구와 조사 등의 문헌자료를 활용해서 비교하는 것이 바람직할 것이다.

해역이용협의서 상 조사시기의 경우 대부분의 사업은 1회 조사를 실시하므로 각 계절적 특성을 파악하기에는 어려움이 있다. 추계 혹은 동계시기에 조사를 한 경우 채집량이 다른 계절에 비해 적었으며, ‘계절적 특성으로 인해 난·자치어, 어류가 채집되지 않았다’ 라고 단순하게 고찰하는 경우가 많았다. 또한 대부분의 평가서에서 ‘우리나라 연안에 분포하는 어류의 산란을 보면 비교적 수온이 높은 늦봄부터 이른 가을까지 산란하는 하계 산란군과 늦가을부터 이듬해 봄까지 산란하는 동계 산란군으로 나뉜다.’라고 평가하였으나, 어류의 산란 시기는 계절적 구분에 따라 6가지 산란형(춘계, 춘하계, 하계, 추계, 동계, 춘추계)으로 구분된다(Aida[1991]). 현장조사 시행 이전에 사업이 예정된 지역의 주요 서식종 파악을 선행한 후 적절한 조사시기를 선정할 필요가 있다. 기본적으로 난·자치어의 경우 4계절 조사(2월, 5월, 8월, 11월)를 시행하는 것이 원칙이며, 겨울, 봄, 여름(2월, 5월, 8월)의 조사는 필수적이다. 또한 어류의 산란이 초여름에 집중하고 있으므로 계절별 조사보다는 여름철의 매월 조사가 필요한 경우도 있어 조사목적에 따른 빈도를 결정해야 한다고(Lee[2004]) 주장하는 전문가도 있다. 현행 해역이용영향평가서는 계절별 조사가 원칙이다. 따라서, 제도개선 측면에서 간이해역이용협의서를 제외한 일반해역이용협의서의 경우에는 1회 이상 직접조사(대상해역의 주요 서식종을 대상으로 산란시기에 초점을 맞추어 조사시기 고려)와 나머지 계절에 대해서는 문헌조사를 병행하여 계절별 특성을 파악할 수 있도록 조사를 강화하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

특정 연안해역의 어류군집을 연구할 때, 한 종류의 어구만을 이용하여 어류를 채집한 결과가 그 해역의 어류 군집 전체를 대표하기 어려우며(An and Huh[2002]), 동일시기에 동일지역을 대상으로 하더라도 서로 다른 채집기기를 사용할 경우 채집되는 어류의 종조성에 상당한 차이가 있는 것으로 보고된 바 있다(An and Huh [2002]; Ryu et al.[2005]). 난·자치어 채집의 경우 사용하는 네트와 망구, 망목 크기에 따라 결과의 차이를 가져올 수 있음에도 불구하고 이들에 대한 통일된 기준없이 조사가 수행된다는 문제점이 있으며(Maeng et al.[2017]), 본 연구 결과에서도 동일한 문제점이 분석되었다. 망목은 조사해역에서 우점하는 주요 어종의 난·자치어의 크기에 따라 선택되며, 우리나라 연안역의 경우는 주로 300~330 μm의 망목을 사용하도록 하고 있으며(Lee[2004]), 본 조사결과에서도 대부분 300~330 μm의 망목을 사용하고 있었다. 그러나, 망구는 60 cm 이상을 사용하도록 규정하고 있으나, 채집량을 증가시키기 위해서는 80 cm 이상을 사용하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

본 연구결과, 예망방법 등에 대한 구체적인 정보가 없는 경우가 많았다. 현실적으로 사업유형과 규모 및 대상해역의 차이로 인해 동일한 기준의 채집방법을 일률적으로 적용(가이드라인)하기에는 어려움이 있으나, 자어는 일주기 수직이동에 의하여 수직분포가 다르고, 이는 어종과 성장 시기, 해역에 따라 차이를 보이므로 수평 채집방법은 자어의 수직분포의 차이와 주·야간 수직이동에 의하여 출현량이 잘못 평가될 우려가 있으므로 Cha and Park[1995]은 서해 연안에서 적정 채집방법을 검토하여 주간의 경사채집을 제안하였으며(Hwang et al.[2008]), 수심을 고려하여 낮은 수심에선 수평채집을 하고 수심이 보다 깊은 경우에는 경사채집을 하도록 제안하기도 하였다(Lee[2004]). 따라서, 이러한 연구결과를 고려하여 난·자치어의 경우 수심을 고려하여 수평채집과 경사채집을 적절하게 적용하는 것이 필요하다고 판단된다. 또한, 평가서 내용에는 조사어구, 예망방법 등에 대한 정보와 사유를 구체적으로 제시할 필요가 있다. 이는 조사방법의 타당성에 대한 근거가 될 것이며, 각 사업 및 해역별 특성을 고려한 적절한 방법 선정에 도움이 될 것으로 판단된다.

어류 및 수산자원의 채집은 어종 및 해역 특성 등에 맞게 이루어져야 한다. 어류 등 유영동물은 해역마다 생물상의 차이가 있고 그 출현종에 어느 정도 계절성을 보이면서 자연변동이 크기 때문에 우점종이 크게 변화하고, 조사정점 간에 있어서도 불규칙한 변화를 나타내고 있다(Lee[2004]). 현재 대부분의 평가서는 수협 위판자료를 활용하여 결과를 제시하고 있는 상황이다. 위판자료의 경우 상업적 어류만을 대상으로 하고 있기 때문에 해당해역의 모든 서식종을 파악하기 어려우며, 사업대상지의 특성을 정확히 반영하기에는 불가능할 것이다. 어류군집을 파악할 때, 단일 어구만을 이용한 조사결과는 그 해역의 어류상을 정확하게 나타낼 수 없으므로 다양한 종류의 어구를 활용해서 조사를 실시하는 것이 바람직하다. 그러나, 평가제도에서 어종에 따른 다양한 어구 어법을 현장에 모두 적용하여 조사하기에는 현실적으로 어려움이 있는 것도 사실이다. 따라서 사업대상지에서의 상용어구를 활용한 직접조사와 함께 탐문조사 및 과거 인근 해역에서 실시된 문헌자료 검토(종조성 논문 등)를 병행하여 현재의 문제점을 개선할 필요가 있다.

조사정점의 선정방법과 위치에 따라 대상해역의 해양생태계 특성 파악에 많은 차이를 나타내고, 현황조사 시 선정한 조사정점은 추후 사후모니터링의 조사정점으로 그대로 이어지므로 최초의 조사정점 선정은 더욱 중요하다(Cho and Maeng[2012]). 그러나, 평가서의 대부분은 조사자의 편의상 임의대로 조사정점을 선정하는 경향이 많았다. 따라서 조사자가 해당 정점을 선정한 명확한 근거를 제시할 필요가 있다. 이때 사업의 영향을 파악하기 위해 직접영향을 받는 지역과 간접영향을 받는 지역, 영향이 전혀 없는 대조구도 선정하여 제시하는 것이 바람직할 것이다. 특히, 사업 전·후 영향권을 추적하기 위해 대조구의 설정이 중요하므로 제도개선 측면에서 대조구 수를 현행보다 강화하는 방향(직·간접영향권에서 설정된 정점수의 50% 수준)이 필요하다고 판단된다. 이때 대조구 선정 시에는 무조건 사업지구와 멀리 이격된 지점을 선정하기 보다는 유동장, 퇴적상 등 유사 환경조건 하에서 부유사 확산 등의 영향범위를 벗어난 지점을 고려하는 것이 합리적일 것이다.

또한, 현재 대부분 조사정점이 5개 정도이나, 남해 연안 멸치 난·자치어 채집 간 비교 연구에 따르면(Hwang et al.[2008]) 링네트의 수직반복 채집 간 비교에서 수직 3회 반복 채집한 결과, 반복 채집 된 알의 밀도간 차이가 유의하지 않은 것으로 나타나서 그 해역의 멸치 알 밀도를 추정하는데 반복채집 보다는 정점수를 늘리는 것이 바람직하다고 언급한 바 있다. 따라서, 이러한 점을 고려하여 채집량을 늘이기 위해서는 정점수를 확대하는 방안을 고려할 필요가 있다.

해역이용영향평가서 작성 등에 관한 규정에 따르면, 사업시행으로 인한 난·자치어, 어류·수산자원의 영향예측 시 주요 어류의 산란·서식지 및 어로행위 해역에 미치는 영향을 예측하고 그 결과를 기술하도록 명시하고 있으며, 난·자치어의 경우 현장조사 자료와 해수유동 및 부유사 확산 수치모형실험결과를 바탕으로 영향범위 및 정도를 분석하도록 하고 있다. 그러나 대부분 출현종 파악부터 명확하지 않은 자료를 제시하고 있는 실정이다. 이러한 경우에는 전문가의 자문이나 DNA 분자 동정을 통한 자료의 정확성과 신뢰성을 높이고, 난·자치어의 사진자료와 특징을 기재하여 명확한 근거 자료를 제시할 필요가 있다. 또한 예측에서는 주요 어류에 대한 산란기를 명시하고 있지 않으며, 해당 해역의 서식종에 대한 기초자료가 부실하여 신뢰도가 낮은 상황이다. 즉, 출현종, 생체량, 우점종 등의 조사결과를 단편적으로 나열할 뿐 고찰이 부족하며, 대부분 사업으로 인한 영향이 미미할 것으로만 평가하고 있는 상황이다. 사업지역에 서식하는 종에 대한 정확한 조사를 바탕으로 수산자원의 산란 및 회유시기 등을 철저히 파악하고, 사업영향 지역과 대조구 간의 현황과 차이점 등을 비교 분석해야 할 것이다.

수산자원 생물에 대한 예측은 해수유동, 부유사확산, 오염물질 확산 및 침·퇴적 예측 등과 같이 모델링으로 정량화하기에는 매우 어려울 것이다. 중·장기적인 연구를 통해 수치모델을 구축할 필요는 있으나, 현재의 환경영향평가제도상에서는 다른 평가항목과 연계해서 정성적으로 예측을 하는 것이 현실적이다. 따라서, 예측의 불확실성과 실제 현장에서 나타나는 변화 상황과의 오차를 최대한 줄이기 위해서는 동일사업의 사후모니터링결과를 철저히 확보 분석하는 등 사례분석이 중요할 것으로 판단된다.

저감대책 분야에서 어류·수산자원의 산란시기를 고려한 공사시기 결정 및 공사강도 조절을 많이 제시하고 있으나, 주요 어종 또는 수산생물의 산란기를 명확하게 파악하고 있지 않을 뿐만 아니라 어떤 종을 기준으로 산란기를 고려할 것인지에 대한 내용이 없는 상황이다. 최우점종을 대상으로 할 것인지 혹은 다수의 종이 산란하는 시기를 고려할 것인지에 대한 고찰이 필요하다. 또한, 부유사확산에 따른 오탁방지막 설치를 대부분 제시하고 있어서 원론적이거나 형식적인 수준이 강하다. 현재 오탁방지막의 실제적인 효율이 불확실하므로(모델링에서 대부분 50% 정도 설정) 향후 다양한 사업특성과 현장상황 등을 고려한 적용성 연구가 이루어질 필요가 있다.

어류 및 수산자원의 경우 현장조사가 거의 이루어지지 않고 있으며, 대부분 사업지구의 특성을 반영하기가 어려운 수협 계통판매 자료를 활용하고 있는 실정이다. 사후모니터링 역시 문헌자료를 활용하여 조사를 계획하는 경우가 많은 것으로 나타났다. 앞서 언급한 바와 같이 수산자원 분야는 사업이 이루어지기 전의 영향예측이 현실적으로 매우 어려우므로 사업 이후의 변화양상에 대한 사후모니터링이 더욱 중요할 수밖에 없는 분야이다. 따라서 사전조사와 마찬가지로 직접적인 사후모니터링을 강화해야 할 것이다. 사후모니터링 강화방안으로는 첫째, 현재 해역이용협의서의 경우 공사시기에만 조사를 하도록 규정되어 있는 사항을 사업특성을 고려하여 공사와 운영 시로 확대하여 적용할 필요가 있다. 왜냐하면, 온·배수와 오·폐수 배출이 수반되거나 해상풍력발전과 같이 공사단계 뿐만 아니라 운영 시에도 해양환경영향을 미칠 수 있는 사업의 경우에 공사시기에만 사후모니터링을 실시하는 것은 비합리적이기 때문이다. 둘째, 계절별 변화상황을 추적할 수 있도록 분기별 조사체제로 정립해야 할 것이며, 셋째, 사전조사와 마찬가지로 직접영향권, 간접영향권 및 대조구를 고려한 조사정점을 구분해서 일관성 있는 조사방법을 적용하여야 할 것이다. 특히, 사후모니터링을 다년도 수행할 경우 조사기관(평가업체)이 달라짐으로 인한 조사방법(채집기구, 조사정점 등)과 결과의 차이가 실제적으로 나타나고 있으므로 이러한 문제점을 해소하기 위해서는 일관성 있는 조사체제의 정립이 필요하다고 판단된다.

해역이용협의 또는 환경영향평가 과정은 쉽게 말해 정보 제시와 공유의 절차로 해석될 수 있다. 이러한 측면에서 본다면, 기존 조사된 자료에 대한 정보시스템 구축이 매우 필요할 것이다. 현재 해양환경평가 분야에서는 해양물리(조석 등), 해양화학(수질 등), 해양생태계(부유 및 저서생물)와 관련된 조사자료가 구축되고 있고(해양환경측정망, 해양생태계기본조사 등), 해역이용협의 또는 환경영향평가과정에서 생산된 자료도 축적되고 있어서 평가서 작성에 활용되거나 검토과정에서 검증자료로 이용되고 있는 상황이다.

그러나, 평가서작성 측면에서, 수산자원과 관련된 난·자치어와 어류 분야는 4.1절(직접 현황조사 강화)에서 언급한 바와 같이 다른 평가항목과 비교해서 상대적으로 조사자료도 많지 않을 뿐만 아니라 연구나 평가제도과정에서 기 수행된 자료의 활용이 거의 없다. 즉, 해역 공간 어디에서 어떤 자료가 있는지 누가 수행했는지에 대한 정보를 획득하기가 막연한 상황이다. 따라서, 개발사업에 따른 대상해역의 수산자원학적 가치와 영향을 평가할 때 어류 및 난·자치어가 필수항목이므로 직접 현황조사와 함께 기 조사된 자료(간접조사)를 활용해서 평가결과를 검증하는 방법이 중요할 것으로 판단된다. 이러한 측면에서 어류 및 난·자치어에 대한 체계적인 조사자료의 구축이 필요할 것이고, 최근 해양공간계획(Marine Spatial Planning) 수립에서도 이러한 정보시스템 구축이 매우 중요한 요소로 고려되고 있다.