금강하구의 하구순환 복원 논의 지원을 위한 과학과 정책의 통합적 접근

1. 서 론

금강하구는 우리나라 463개의 하구 중 하구순환이 하굿둑 등의 시설물로 인해 차단된 228개의 막힌 하구 중 하나이다(Lee et al.[2011]). 일반적으로 다양한 형태의 막힌 하구에서 제기되었던 하구호의 수질악화, 세립퇴적물의 퇴적율 증가, 생태통로의 차단 및 수산자원의 감소 등 심각한 환경문제가 금강하구에도 나타나고 있다(Table 1). 최근에는 과거 농공업 위주의 하구이용의 수요가 급격히 주거, 위락 및 생태관광 등으로 변화함에 따라 이러한 환경문제를 근본적으로 해결해야 한다는 요구가 급증하고 있고 이런 측면에서 하구순환 즉, 하굿둑 개방을 통한 해수유통의 필요성이 높아지고 있다(Elliot et al.[2016]; Ysebaert et al.[2016]; Park et al. [2017]).

Table 1.

Environmental changes and their impacts in the Geumgang Estuary after construction of the river-mouth barrage

하구순환의 복원은 환경적 측면에서 그 필요성은 일반적으로 인정되고 있지만 기존 용수 및 하구주변 토지이용 체계의 전면적인 변화를 초래한다는 점에서 심각한 사회적 갈등을 유발할 수밖에 없다. 실제 2018년 시범적인 해수유통을 시행한 네덜란드의 하링브리트 하굿둑의 경우에도 시행과정에서의 갈등으로 인해 결정이 번복되고 시행이 지연되어 하굿둑 개방이 결정된 후 약 20년 이후에 실현되었다(Marks et al.[2014]). 국내에서도 과거 20년 가까이 논의만 되었던 하구순환 복원에 대한 정부차원의 검토가 낙동강 하굿둑 운영개선 및 생태 복원방안 연구(Korean Government[2017]) 및 영산강하구 수질 및 수생태계 연구(YSWMC[2017]) 등을 통해 최근에서야 시작되었다. 금강하구 또한 해수유통과 관련된 지역 간 갈등을 해결하기 위해 부분적인 연구가 추진되었으나(MLTM[2011]), 기존의 하향식 정책의 접근방식 및 연구자 입장에서 제공하는 단편적인 정보만으로는 갈등해소에는 한계가 있을 수밖에 없었다. 특히, 금강하구의 경우 정책결정을 지원할 과학적 자료의 부족(Elliot et al.[2007]), 이해당사자 갈등을 조정할 수 있는 논의체계(Schneider et al.[2003])의 부재 및 과학적 정보를 정책결정자들에게 전달하는 효과적인 메커니즘의 부재 등이 가장 큰 한계요인으로 지적되었다.

이러한 한계 극복을 위해 1990년대 이후부터 통합적 개념에 근거하여 미국은 법정 국가하구프로그램(Poole[1996]; Schneider et al.[2003])을, 영국을 포함한 영연방 국가들은 비법정 하구프로그램(DEP[1996]; Pomeroy[1995]; TEP[1999]) 등을 개발하였다. 이러한 하구프로그램은 공통적인 요소로서 모니터링 및 모델링 등 하구관리를 위한 지식을 제공하기 위한 조사연구와 그 결과를 제공하는 정보시스템의 구축, 다양한 이해당사자의 갈등을 조정하여 통합적 정책결정을 내리는 하구관리위원회 등의 의사결정 구조 및 하구관리의 통합성 확보를 위한 하구종합관리계획의 수립 및 이행평가체계 등을 포함한다.

하구환경의 이해와 다양한 인위적 활동에 따른 영향예측을 위해 필요에 따라 사안별로 수집되던 모니터링 및 모델링 정보는 1990년 후반부터 모델링, 데이터베이스 및 GIS기술의 발전에 힘입어 통합된 정보시스템으로 구축되기 시작했다(Linker et al.[2002]; Williams et al.[2006]). 이는 해당 시기에 구축된 하구통합관리체제나 하구관리프로그램의 운영을 효과적으로 지원하기 위한 수요가 급속하게 증가되었기 때문이다. 모델링시스템은 복잡한 하구문제를 다루기 위해 다양한 모델의 통합이 시도되었고, 예보기능을 강화하는 쪽으로 발달하였다(Rodrigues et al.[2013]). 또한 정책결정자들에게 복잡한 대안 중 최적의 선택을 하는데 도움을 줄 수 있는 다양한 형태의 의사결정지원시스템이 개발되었다(Jones et al.[2002]].

따라서 본 연구에서는 금강하구의 해수유통과 연관된 갈등 해결을 위해 시도된 과학과 정책의 통합적 접근, 즉 해수유통과 연관된 과학적인 자료를 정책결정자가 요구하는 형태로 통합하고, 이를 정책 결정자와 이해당사자에게 효과적으로 전달하기 위한 방안으로 금강하구해역종합관리시스템(이하, 통합정보시스템)을 개발하고, 한편으로는 이해당사자 간 갈등을 효과적으로 완화하기 위한 금강하구해역정책협의회(이하, 정책협의회)를 운영했던 사례를 통해 과학과 정책의 통합적 접근법의 유용성과 한계를 제시하고자 한다.

2. 연구지역 및 접근 방법

금강하구는 국가하천인 금강이 서해로 유입되어 형성된 하구이지만, 1997에 건설된 하굿둑으로 인해 하구순환이 차단된 닫힌 하구이다. 하굿둑이 건설되기 이전에는 강 입구로부터 34 km 상류인 강경까지 기수역이 형성되었으며, 감조역은 훨씬 상류까지 형성되었었다. 이를 고려하여 본 연구에서는 하구의 상류 영역을 백제보로 보고 그 하류의 유역, 하천, 하구호 및 연안을 포함하도록 연구영역을 설정하였다.¹⁾ 연구영역 내 과학적 자료의 통합은 연구의 목적에 따라 매우 다르지만 적어도 본 연구에서는 Fig. 1과 같은 측면의 통합을 고려하였다. 즉, 구조 및 요소의 통합은 수리, 퇴적물, 수질, 수생태 및 수산 등 하구의 환경적 요소를 포함하되 현재 예측모델의 수준을 고려하여 수리, 퇴적물 및 수질 부분에 초점을 두었다. 따라서 모니터링, 조사 및 모델은 상기 대상 영역에서 수리, 퇴적. 수질 및 일부 수생태 및 수산자원 항목에 국한하여 수행되었으며 주로 하구 환경상태의 파악, 일부 담수영향 프로세스의 규명, 해당분야 모델 신뢰성 향상을 위한 검·보정 자료(Jeong et al.[2018]; Lee and Ahn[2018]) 및 하구의 건강성평가 지표(Park et al.[2018]) 등의 개발에 사용되었다.

Fig. 1.

Areal domain and basic concept of integration.

행동 및 과정의 통합은 모든 자연적인 현상의 프로세스를 포괄하기 보다는 하구환경의 인과관계를 밝히는데 초점을 두고 있어 통합적 하구관리를 위한 분석의 도구로 많이 사용되는 추동력 -압력 - 상태 -영향 -대응(Driving Force - Pressure - State - Impact - Response, DPSIR) 체계를 채용하였다(Pinto et al.[2013]; Pirrone et al.[2005]). 추동력과 압력 요인은 사회경제 조사 및 설문조사, 상태는 모니터링 및 조사, 영향은 모델링, 대응은 관련 법제도, 계획, 프로그램 및 사업의 파악을 통해 수행되었으며, 각 조사·연구의 결과는 데이터베이스시스템, 모델링시스템, 의사결정지원시스템 및 평가시스템 등 통합정보시스템의 하위시스템으로 구축되었다(Fig. 2). 각 행동 및 과정과의 연계성의 분석은 동적인 피드백 과정을 고려하지 않고 일방향의 과정만을 고려하였으며, 결과의 일부는 금강하구 지속가능성 지표의 개발과정에서 사용되었다(Kim and Min[2018]).

Fig. 2.

Integrated information system based on DPSIR analytical framework.

결국 통합정보시스템 개발의 목적은 금강하구의 하구순환 복원과 연관된 이해당사자들의 이해를 제고하고, 갈등을 완화하여, 합의를 형성해가는 과정에 기여하는데 있다. 따라서 본 연구에서는 해양수산부의 행정지원을 받아 이해당사자 간의 논의와 정책 결정을 위해 정책협의회를 구성하였으며, 정책협의회를 운영하는 과정에서 요구되는 조사연구, 모델링 및 평가 자료를 이해당사자가 적기에 이용할 수 있도록 과학-정책 연계시스템 구축을 시도하였다. 특히 이해당사자가 다양한 정책 대안별 영향을 객관적으로 검토하여 최적안을 시험적으로 도출할 수 있도록 다양한 정책대안별 모델결과를 정량적으로 비교할 수 있도록 하는 의사결정지원시스템의 구축이 그 대표적인 예이다(Rhew et al.[2018]). 이를 통해 금강하구에 대한 과학적 조사연구가 단순히 그 결과의 제시에 그치지 않고 금강하구순환과 연관된 정책결정에 직접적으로 활용되는 과학과 정책의 통합이 이루어질 수 있는 기반을 구축하였다.

3. 통합정보시스템의 구조와 기능

통합정보시스템은 데이터베이스시스템, 모델링시스템(실시간 예측시스템 포함), 의사결정지원시스템 및 평가시스템으로 구성되어 있으며 금강하구해역종합관리시스템 웹(http://www.krestuary.or.kr)을 통해 접속할 수 있으며²⁾, 통합정보시스템의 연결구조는 Fig. 3과 같다.

Fig. 3.

Subsystem linkages of the integrated information system.

4. 정책협의회의 구조와 기능

통합정보시스템이 금강하구의 하구순환 복원 및 환경관리를 위한 과학적이고 객관적인 자료를 제공하는 정책수단이라면, 정책협의회는 이들 수단을 활용하여 하구순환 정책을 포함한 하구정책의 방향 설정 및 관리를 위한 주요 내용을 결정하는 이해당사자 협의체 형태의 의사결정기구이다. 정책협의회는 아직 법적 근거가 없기 때문에 구조적으로는 마산만 민관산학협의회 또는 시화호 관리위원회와는 달리 최종적인 의사결정 기구인 정책위원회 없이 실무그룹과 기술적, 과학적 자문을 담당하는 전문그룹으로 구성되어 있고 이들 활동을 지원하기 위해 관리지원팀이 별도로 운영되고 있다(Fig. 4).

Fig. 4.

Management structure of Geumgang Estuary. (a) Currently operating structure, (b) Expected structure after estuary management regulation enacted.

4.3 관리지원팀

관리지원팀은 실무그룹과 자문그룹 운영 시 필요한 과학적 자료의 정리, 회의에 필요한 자료의 작성, 회의 결과의 정리 및 보고, 협의회 운영을 위한 예산의 처리 등 정책협의회 운영을 위한 사무국 역할을 수행하고 있다. 하구역종합관리시스템 연구개발사업이 진행되는 기간에는 잠정적으로 해당 사업을 담당하는 연구팀이 이 업무를 대행하고 있어 연구팀의 역할이 매우 중요하다. 그 이유는 실무그룹으로부터 요구받은 내용을 연구팀에 정확하게 전달하고 또 한편으로는 자문그룹의 활동에 필요한 과학적 자료를 적기에 제공해야하기 때문이다. 즉, 현재의 관리지원팀은 실무그룹과 자문그룹, 실무그룹과 연구팀 및 자문그룹과 연구팀 간의 유기적인 대화를 촉진하고 과학적 정보를 효과적으로 전달하는 메신저 및 의견 조정자 역할을 동시에 수행한다(Fig. 5). 향후 제도적 근거를 확보한 후 정책협의회가 금강하구관리위원회로 전환되면 관리지원팀 또한 관리위원회 사무국으로 전환될 예정이다.

Fig. 5.

Iterative consultation process between groups.

5. 토 의

복잡성, 다양성, 변동성 등 하구환경의 환경적, 사회경제적 특성을 고려할 때 하구환경관리, 특히 하구순환 복원과 같이 이해당사자 갈등이 첨예한 문제를 다루기 위해서는 과학과 정책의 통합은 선택이 아닌 필수적인 요구이다. 본 연구에서는 이를 통합정보시스템의 구축 및 정책협의회의 운영의 측면에서 살펴보았는데 그 유용성과 한계는 다음과 같다.

6. 결 론

해수유통을 통한 금강하구의 하구순환 복원은 지역뿐만 아니라 국가적으로 논란이 되는 이슈이다. 하구복원을 위해서는 과학적인 측면에서는 방대한 자료가 요구되며 정책적 측면에서는 복원을 둘러싼 이해당사자 간 갈등을 원만하게 조정하여 합의된 의견을 도출하는 작업이 필요하다. 이러한 현실적인 요구에 착안하여 본 연구에서는 과학적이고 객관적인 자료를 효과적으로 이해당사자에게 공급하기 위한 통합정보시스템을 구축하고, 동시에 이들 자료를 토대로 복원에 대한 갈등을 완화하기 위해 주요 이해당사자로 구성된 정책협의회를 운영하였다.

과학적, 기술적 측면을 다루는 통합정보시스템의 개발과 정책적 측면을 다루는 정책협의회의 연계운영은 하구순환 복원과 같은 복잡한 문제를 다루는데 효과적인 것으로 나타났다. 즉, 통합정보시스템 개발 과정에서 수집·분석된 자료를 통해 정책협의회의 이해당사자들이 객관적으로 하구환경의 상태와 해수유통 후 나타나는 효과와 문제에 대한 이해의 폭을 확대함으로서 과학적 불확실성과 정보의 신뢰성 부족으로 인해 야기되는 불필요한 논란을 감소시킬 수 있었다. 동시에 궁극적으로 통합정보시스템을 활용할 이해당사자가 시스템 개발의 과정에서 요구사항을 제시하고 이를 반영하는 과정에서 시스템 개발의 완성도를 높일 수 있었다.

개발된 통합정보시스템은 향후 데이터베이스 자동업데이트 체계구축, 준실시간 모델링시스템의 자료동화 기법의 도입 등 기술적인 측면에의 보완 및 개선이 지속적으로 필요하고, 법적 근거 없이 운영되었던 정책협의회 또한 제도적 근거를 확보해야 할 과제가 남아 있다. 그러나 지금까지 시도했던 통합정보시스템의 개발과 정책협의회의 연계 운영이라는 과학과 정책의 통합적 접근은 금강하구 및 이와 유사한 하구에서의 해수유통 문제를 효과적으로 다루는 방안이 될 수 있을 것이다.

Acknowledgments

이 논문은 2014년 해양수산부 재원으로 해양수산과학기술진흥원의 지원을 받아 수행된 연구입니다(하구역 종합관리시스템 개발연구(II)).

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