어촌·어항법에 따른 개발사업의 해역이용협의 대상사업의 범위 설정 개선방안
초록
어항시설에 대한 해역이용협의 시 계류시설이 협의대상에서 정확히 규정되어 있지 않고, 항만시설과 규모에서 차이가 있으나 협의대상 규모를 동일하게 적용하고 있어 문제점이 나타나고 있다. 본 연구에서는 이러한 사항을 분석하기 위해 최근 2년간(2013-2014) 해역이용영향검토기관에서 검토된 어항관련 일반해역이용협의서 17건을 분석 후 세 가지 개선방안을 제시하였다. 첫째, 해역이용협의 대상사업 범위에 대한 재평가가 필요하다. 어항개발은 외곽시설을 포함한 계류시설 등 다양한 시설설치가 동시에 진행되기 때문에 기본시설, 기능시설 등을 모두 고려하는 등 해역이용협의 대상을 보다 명확히 해야 할 것이다. 둘째, 시설규모에 대한 조정이 필요하다. 그 밖의 어항시설의 경우는 공유수면 점용·사용 면적이 50,000 m2일 경우 일반해역이용협의 대상이나, 대부분 소규모 어항의 경우 항계를 초과하는 경우가 많아 대상사업의 범위가 과대하게 설정되어 있어 조정이 필요하다. 셋째, 해역이용협의에 대한 근거의 혼선을 해소하기 위해 협의 대상을 명확히 할 필요가 있다. 공유수면 점·사용 허가 및 적용배제의 근거인「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」과「해양환경관리법」에 따른 공유수면 점용·사용과 관련된 협의대상 사이에서 나오는 불명확성과 혼란을 제거하기 위해 협의대상의 근거를 명확히 설정하는 규정이 마련되어야 할 것이다.
Abstract
In case of the Sea Areas Utilization Consultation about fishery harbor facilities there has been problems excepting a mooring facility and having the same scope of business subject with harbor, while those scale are different. In this study, we analyzed the 17 cases of the statements for Sea Areas Utilization Consultation according to the development projects of fishery harbors for 2013-2014 and suggested the improvement way to go. First, it is needed to reassess the scope of business subject about fishery harbor because the environmental effects about the development projects for the fishery harbor are not considered separately by facilities, development project for the fishery harbor. Therefore, the reassessment about them are needed surely. Second, the adjustment of the range about fishery harbor facilities on the Sea Area Utilization Consultation is needed because in case of most small fishery ports, the sizes of those facilities are less than the boundary area (50,000 m2). Last, consultation subjects shall be more clear in order to protect confusions-related with applying for the Consultation on Utilization of Sea Areas. A new rule for clarifying consultation on business subjects is needed in order to reduce the unclarity and the confusions from being occurred by difference between ‘occupancy or use permit of public waters’ and ‘exclusion of application’ and business subjects according to the Public Waters Management and Reclamation Act and the Marine Environment Management Act, respectively.
Keywords:
Sea Areas Utilization Consultation, Fishery harbor facility, Mooring facility, Scope of business subject, Public Waters Management and Reclamation Act, Marine Environmental Management Act키워드:
해역이용협의, 어항시설, 계류시설, 대상사업의 범위, 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률, 해양환경관리법1. 서 론
2014년도에 이루어진 해역이용협의 건수는 총 1,880 건이며, 이 중 항만 및 어항 개발과 관련한 사업은 약 1,200 여건으로 64%를 차지하고 있다. 이처럼 해양관련 개발 사업에서 항만 및 어항 관련사업이 높은 비중을 차지하고, 이에 대한 해양환경영향평가의 중요성도 증대되고 있다. 어항시설과 항만시설은「항만법」및「어촌·어항법」에 따라 정의된다. 항만시설은 기본시설, 기능시설, 지원시설 그리고 항만친수시설로 구분되고, 어항시설은 기본시설, 기능시설, 어항편익시설 그리고 세 가지 시설을 조성하기 위한 부지와 수역으로 구분된다. 이들 시설을 설치하기 위한 행위는「해양환경관리법」제84조에 따라 공유수면 매립 및 공유수면 점용·사용에 따른 해역이용협의 대상이 된다. 어항개발사업에서 공유수면 매립으로 해역이용협의가 이루어질 경우에는 세부시설에 대한 계획이 제시되어야 하나, 일반적으로 외곽시설 면적, 계류시설 면적, 매립부지 면적만이 제시되고 매립부지에 대한 상세 계획은 제시되지 않고 있다. 매립부지의 토지이용계획에서 기능시설의 면적이 3,000 m2 이상이거나 편익시설의 면적이 50,000 m2 이상이면 공유수면 점용·사용에 따른 일반해역이용협의 대상이 되기 때문이다. 공유수면 점용·사용에 따른 해역이용협의 대상사업의 범위에서 계류시설이 빠져있고, 항만시설과 규모에서 차이가 있으나, 협의대상의 범위를 동일한 연장(150 m)과 면적(기능시설 3,000 m2 및 그 밖의 어항시설 50,000 m2)을 적용하고 있어 문제로 지적되고 있다.
공유수면 매립에 따른 해양환경영향에 미치는 영향은 하부 토지이용 및 상부 토지이용에 따른 문제로 구분할 수 있다. 하부 토지이용에 따라서는 공유수면 매립 그 자체에 따른 영향을 말하고 상부 토지이용에 따라서는 이용 시 기능시설과 편익시설에서 발생되는 점·비점오염원으로 인한 영향으로 검토할 수 있다. 하부 토지이용에 따른 문제는 해수유동 변화, 침·퇴적, 부유사확산, 해양생물 서식처 축소 및 훼손 등이 있으며, 이러한 문제에 대한 영향평가는 현재 해역이용협의 제도상에서 충분히 평가되고 있으나, 상부 토지이용에 따른 문제는 오·폐수 방류, 비점오염원 유출, 위락·경관 변화 등이 있으며, 이에 대한 영향평가는 부족한 실정이다.
계류시설의 설치가 해양환경에 미치는 영향을 간과할 수 없으나, 계류시설은 해역이용협의 대상사업에서 그 밖의 어항시설에 해당 되어 면적이 50,000 m2 이하일 경우는 간이해역이용협의 대상이 된다. 예를 들어, 제주 강정항은 두 번의 해역이용협의가 이루어 졌으며, 1차에는 공유수면 매립으로 실시가 되었으나 2차에는 추가 매립면적 전체를 물양장으로 계획한 후 공유수면 점용·사용에 따른 해역이용협의를 실시하였다. 사업주체가 해역이용협의를 함에 있어, 대상사업의 범위를 주관적으로 적용하는 문제가 발생되고 있다. 또한 그 밖의 시설물의 점용·사용 면적이 50,000 m2 이상일 경우에 일반해역이용협의 대상이나 거제 창촌항의 경우는 항계가 46,660 m2으로 항계 전체를 점용·사용하더라도 일반해역이용협의 대상사업에 포함되지 않는 문제가 있다. 이처럼 사업시행자의 주관적인 판단에 따른 문제와 대상사업의 규모에 따른 문제가 발생되고 있으므로 어항시설에 대한 해역이용협의 대상사업의 범위에 대한 조정의 필요성이 있다고 판단된다.
해역이용협의제도는 해양공간에서의 개발사업과 이용행위에 대한 사전 예방적 환경관리를 위한 정책수단으로 시행되는 제도이고, 해역이용협의 대상은 공유수면에서 발생되는 일정규모 이상의 사업이 해당한다. 어항시설에 대한 해역이용협의 대상은 외곽시설, 기능시설, 준설사업 및 그 밖의 어항시설 등 4 가지로 구분된다. 협의대상에 대한 세부사항은 1) 외곽시설로서 길이 150 m 이상 또는 면적 3,000 m2 이상을 점용·사용하는 경우, 2) 기능시설로서 공유 수면 3,000 m2 이상을 점용·사용하는 경우, 3) 어항에서의 준설사업 중 준설면적이 50,000 m2 이상 또는 준설량이 100,000 m3 이상인 경우(다만, 어항 등의 유지준설 또는 오염물질 제거를 위하여 필요한 경우는 제외), 4) 그 밖의 어항시설로서 공유수면 50,000 m2 이상을 점용·사용하는 경우이다.
항만 및 어항개발사업에 대한 해역이용협의 제도와 관련된 연구로, Joo et al.(2007)는 항만 및 어항개발 시에 법·제도적 측면에서 친수공간 조성의 필요성을 제시하였고, Kim et al.(2007)은 친환경적 항만계획을 위한 전략환경평가기법에 관한 연구를 수행하였다. Lee et al.(2011)은 동해안에 위치하고 있는 국가어항과 지정항만의 수질특성에 관한 연구를 수행하였으며, Kim et al.(2013)은 항만 및 어항 개발사업에 따른 해양물리학적 영향평가 개선방안에 관한 연구를 수행하였으며, Tac et al.(2015)은 항만 및 어항개발 관련 해역이용협의서 작성실태를 진단하고 저감방안 강구에 대한 연구를 수행하였으나, 대상사업의 범위 설정에 따른 문제점 및 개선방안에 관한 제도적 연구수행은 부족하다.
따라서 본 논문은 어항 개발사업에 있어 대상사업의 범위를 합리적으로 설정할 수 있도록 하기 위해, 기 시행되었던 사업의 어항관련 해역이용협의서 분석을 통해 문제점을 진단하고, 노출된 문제점을 개선하기 위한 정책제언을 제시하고자 한다.
2. 재료 및 방법
본 논문에서는 Table 1에 제시한 최근 2년간(2013-2014년) 해역 이용영향검토기관에서 검토된 어항개발관련 일반해역이용협의서 17건을 대상으로 사업규모 및 협의내용실시근거를 분석하고, 사업유형이 유사한 4건의 사례분석을 통해 문제점을 분석하고 개선방안을 제안하였다.
Contents of Documents of the Sea Areas Utilization Conference according to the developmental projects (2013-2014)
3. 결과 및 고찰
3.1 해역이용협의서 검토현황
최근 2년간 검토된 17건에 대한 어항 개발사업 내용을 분석한 결과, 외곽시설(Outer facility), 계류시설(Mooring facility), 준설(Dredging)과 매립(Reclamation)이 모두 이루어지는 항은 노력항과 노량항이었고, 나머지 항들은 외곽시설, 계류시설, 준설과 매립이 부분적으로 계획되었다. 개별 사업에 대한 주요내용은 Table 2와 같이, 계류시설 12건, 외곽시설 11건, 매립 11건, 준설 8건으로 나타났다.
Main items of the developmental projects
Fig. 1에 전체 계획에 대한 개별행위의 비율을 나타내었다. 조사대상 어항들에서 이루어진 개발행위는 방파제(Break water), 매립(Reclamation), 호안(Shore protection), 준설(Dredging), 안벽(Quay wall)으로 나타났다. 개발행위에 대한 비율을 조사한 결과, 외곽시설(Outer facilities)에 해당하는 방파제와 호안이 차지하는 비율은 38%, 계류시설(Mooring facility)에 해당하는 물양장과 안벽의 비율은 23%, 매립이 차지하는 비율이 21%, 준설이 차지하는 비율이 19%로 나타났다. 외곽시설물은 일반해역이용협의대상 규모인 연장 150 m 이상인 경우가 9건(53%) 이었다.
The development status of ports during 2013-2014 (left: development types of ports, right: the size of the Sea Area Utilization Consultation in case of outer facilities such as break water and).
Table 3은 각 사업에 대한 세부 내용으로 외곽시설을 제외한 계류시설, 준설 및 매립의 사업 현황을 나타낸다. 계류시설이 계획되고 있는 경우는 12건으로 70%였고, 이 중 계류시설의 연장이 150 m가 넘는 경우는 8건으로 47%였다. 또한 계류시설 배후로 공유수면 매립이 이루어지는 경우는 6건으로 35%로 나타났다.
Detailed plans the developmental projects
조사대상 어항들 중에서 매립이 계획된 사업은 11건이며, 매립계획에 대한 세부계획은 Table 4와 같다. 매립계획에 대한 주요 내용은 외곽시설, 계류시설, 기능시설 및 편익시설이었고, 매립부지의 경계는 계류시설인 물양장으로 계획되어 있었다.
Analysis result of the realtion reclamation and other plans of each developmental project
3.2 문제점
어항에서 이루어지는 개발행위에 대한 해역이용협의 대상사업의 범위는 시설물의 연장(150 m) 또는 면적(3,000 m2)을 기준으로 판단한다. 현재 시설물의 연장으로 해역이용협의 대상범위를 판단하는 시설물은 기본시설 중 외곽시설에 국한되어 있다. 매립부지의 경계에는 제방이나 호안 같은 외곽시설이 계획되어야 하나, 매립계획이 수립된 10개의 사업 중 7개의 사업은 물양장으로 계획되어 있다. 현재 계류시설은 그 연장이 150 m 이상이라도 일반해역이용협의 대상에 포함되지 않는다. 이처럼 해역이용협의 대상사업의 범위를 지나치게 세분화 하는 것은 공유수면의 이용과 해양환경의 변화가 시시각각 변화하고 있는 상황을 반영하기 어려우므로 현재 설정된 기본시설 중 외곽시설에 국한하지 말고, 계류시설 등을 포함하는 기본시설 전반을 고려하는 적용범위의 조정이 필요하다.
어촌·어항에서 외곽시설과 기능시설을 제외한 그 밖의 어항시설의 경우는 공유수면 점용·사용 면적이 50,000 m2일 경우 일반해역이용협의 대상이다. Table 3에서와 같이 편익시설의 면적은 50,000 m2이하가 대부분이다. 예를 들어 거제에 있는 지방어항인 창촌항의 경우, 항계가 46,660m2 이하인데 해역이용협의 대상사업의 범위가 어항시설물이 50,000 m2 이상으로 항계를 초과하고 있다. 이처럼 지방어항의 경우는 항계가 50,000 m2인 경우가 다수 있어 대상사업의 범위가 과대하게 설정되어 있어 조정이 필요하다.
공유수면에서 일어나는 모든 개발행위는 「해양환경관리법」 제84조에 따라 해역이용협의가 되어야 하나, 어항 구역 내 어항시설물은 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」제3조의 제1항 제5호에 의해 공유수면의 점용·사용에 관해 적용배제 된다. 즉 어항시설은 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률에 따른 공유수면이 아니기 때문에 해역이용협의 대상이 아니라고 판단하는 경우가 많이 있으나, 어항시설물을 포함한 공유수면에서 이루어지는 모든 행위는 「해양환경관리법」제84조에 따라 해역이용협의 하도록 하고 있어 두 법의 모순이 발생되는 부분이 크므로 이들 법률의 조정이 필요하다.
3.3 사례분석
앞서 제시한 문제점을 시산항, 노력항, 천성항, 대신항을 중심으로 분석을 수행하였다.
시산항은 공유수면 매립 후 상부 토지이용계획이 없음으로 인한 문제를 나타낸다. 본 사업에 대한 해역이용협의 실시근거는 공유수면 점용·사용 및 공유수면의 매립이고, 주요 계획은 Fig. 2와 같이 공유수면매립(9,823 m2)과 호안(144 m)을 설치하는 사업이다. 하부 토지이용에 대한 해양환경에 미치는 영향은 해역이용협의 과정에서 평가 및 검토가 이루어졌으나, 상부 토지에 대한 평가 및 검토는 이루어지지 않았다. 향후 상부 토지에 대한 상세계획이 기능시실이나 편익시설로 수립된다면, 세부 시설에 대한 해역이용협의가 이루어져야 한다. 상부 토지이용에 대한 해역이용협의 대상사업의 규모는 기능시설일 경우는 3,000 m2 이상, 편익시설일 경우는 50,000 m2 이상일 경우이고, 그 이하일 경우는 간이해역이용협의 대상이 되어 조정이 필요하다.
Land use of Sisan port.
노력항은 기본시설 중 계류시설이 해역이용협의 대상범위에서 제외되므로 인해 발생되는 문제점을 잘 보여준다. 본 사업에 대한 해역이용협의 실시근거는 공유수면 점용·사용 및 공유수면의 매립이고, 주요 계획은 Fig. 3과 같이 외곽시설, 계류시설, 기능시설 및 편익시설이다. 매립부지 경계의 북쪽은 호안, 남쪽은 물양장으로 계획되어 있다. 호안의 연장은 185.5 m로 일반해역이용협의 대상범위 150 m 이상이나, 물양장은 계류시설이기 때문에 연장이 164.8 m임에도 일반해역이용협의 대상에서 제외된다. 이러한 결과로 북쪽의 호안은 일반해역이용협 대상이고, 남쪽의 계류시설은 간이해역 이용협의 대상이 되는 문제가 발생되어 조정이 필요하다.
Land use of Noryeok port.
천성항의 경우는 해역이용협의에 대한 실시근거의 문제를 알 수 있다. 본 사업에 대한 해역이용협의 실시근거는 공유수면 점용·사용(외곽시설 360 m 및 계류시설 450 m) 및 공유수면의 매립(기능시설 26,904 m2 및 편익시설 19,710 m2)이다(Fig. 4). 개발로 인한 해양환경에 미치는 영향은 하부 토지이용계획에 따른 영향이 평가 및 검토되었다. 하지만 제주 강정항은 공유수면 5,024 m2을 매립할 계획이나, 매립계획 전체를 물양장(256 m)으로 계획하고 공유수면 점용·사용에 대한 일반해역이용협의를 실시하였다. 물양장은 외곽시설이 아니고 시설면적이 50,000 m2 이로 간이해역이용협의 대상이 된다. 이처럼 사업시행자가 해역이용협의를 함에 있어, 대상사업의 범위를 주관적으로 적용할 수 있으므로 법적용 근거에 대한 조정이 필요하다.
Land use of Cheonsung port.
천성항처럼 상부 토지이용계획에 대한 제시가 없을 경우는, 향후 상부 토지이용계획으로 해양환경에 미치는 영향에 대한 해역이 용협의는 추후 시설 결정 시 이루어질 수 있다. 하지만 대신항과 같이 하부 토지이용계획을 포함한 상부 토지이용계획(외곽시설(170 m), 계류시설(178 m), 기능시설(3,475m2)과 편익시설(4,858m2))에 대한 제시는 이루어졌으나(Fig. 5), 하부 토지이용에 대해역이용협의(공유수면 매립)만 이루어질 경우에 대한 문제점을 나타낸다. 그러므로 어항시실에 대한 해역이용협의 시에는 반드시 하부 토지이용 계획을 포함한 상부 토지이용계획에 따른 해양환경에 미치는 영향이 평가가 이루어져야 한다.
4. 개선방안
「어촌·어항법」에 따른 해역이용협의 대상사업의 설정에 대한 개선방안은 다음을 고려하여야 할 것이다. 첫째, 해역이용협의 실시근거가 불명확한 점이 있으므로 법률 근거의 혼선이 없어야 한다. 공유수면에서 일어하는 모든 행위는 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 의하고, 항만구역 및 어항구역내의 시설물이 차지하는 공유수면은 동법에 의해 적용배제 되더라도 「해양환경관리법」제84조에 의해 공유수면 점용·사용에 따른 해역이용협의가 이루어져야 한다. 또한 해역이용협의가 공유수면 매립일 경우, 토지이용계획이 제시되고 세부 시설에 대한 해양환경영향에 대한 평가가 이루어져야 한다. 둘째, 구조물이 외곽시설에 국한되어 있어 문제가 발생되고 있으니, 대상사업 범위에 대한 재평가가 이루어져야 한다. 대상사업의 범위 중에서 가장 혼란을 초래하는 부분이 기본시설 중 외곽시설에 국한되어 있기 때문에 발생한다. 어항개발은 외곽시설을 포함한 다양한 사업이 동시에 진행되기 때문에 개별적으로 영향을 판단할 수 없다. 그러므로 대상사업의 범위에서 외곽시설 외 계류시설을 포함시켜야 할 것이다. 셋째, 어항에 대한 해역이용협의 대상사업의 범위조정이 이루어져야 한다. 어항과 항만은 시설규모에 있어 차이가 있음에도 대상사업의 범위가 항만과 동일하게 적용되어 있어 조정이 필요하다. 항만시설에 포함된 외곽시설 및 임항교통시설을 제외한다면, 어항과 항만시설의 대상사업의 범위는 외곽시설은 길이 150 m 이상 또는 면적이 3,000 m2, 기능시설은 3,000 m2 이상, 그 밖의 어항시설은 50,000 m2 이상으로 동일하게 설정되어 있다. 소어항의 경우 어항구역이 50,000 m2 이하이거나, 50,000 m2을 초과하더라도 어항시설면적을 제외한 순수한 공유수면적이 50,000 m2을 초과하는 어항의 수는 많지 않다. 즉 대상사업의 범위가 항계를 초과하는 경우도 발생되고 50,000 m2 이하의 사업도 해양환경에 미치는 영향이 다양하게 나타날 수 있으므로 사업규모에 적합한 대상범위 조정이 이루어져야 한다.
5. 결 론
해양개발사업에서 항만 및 어항관련 사업의 협의 비율이 높고, 이에 대한 해양환경영향평가의 중요성도 증대되고 있다. 하지만 어항시설에 대해서는 계류시설이 해역이용협의 대상사업의 범위에 명확히 규정되어 있지 않고, 항만시설과 규모에서 차이가 있으나, 대상사업의 범위를 동일하게 적용하고 있어 문제로 지적되고 있다. 따라서 본 연구에서는 이러한 문제점을 분석하기 위해 최근 2년간 해역이용영향검토기관에서 검토된 어항관련 일반해역이용협의서 17건을 분석 후 세 가지 개선방안을 도출하였다.
해역이용협의 대상사업 범위에 대한 재평가가 필요하다. 어항개발은 외곽시설을 포함한 다양한 사업이 동시에 진행되기 때문에 개별적으로 영향을 판단할 수 없다. 대상사업의 범위에서 항만시설의 설치에 따른 협의대상과 달리 계류시설이 빠짐으로 인해 혼선이 초래되고 있다. 그러므로 어항시설에 대한 해역이용협의 대상사업의 범위에 계류시설이 명확히 포함되어야 할 것이다.
시설규모에 대한 조정이 필요하다. 어항은 항만과 비교하여 시설규모면에서 차이가 있으나, 해역이용협의 대상사업의 범위가 항만시설과 동일하게 설정되어 있어 문제가 될 수 있으므로, 사업규모에 적합한 대상범위가 설정되어야 할 것이다.
해역이용협의에 대한 근거의 혼선이 없어야 한다. 항만구역 및 어항구역내의 시설물이「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 의해 적용배제 되더라도, 어항시설물을 포함함 모든 공유수면에서 모든 개발행위는「해양환경관리법」제84조에 의해 해역이용협의가 이루어져야하므로 이에 대한 명확한 규정 검토가 필요할 것이다.
현재 해양환경관리법에 따른 해역이용협의제도를 개선하는 차원에서 가칭 “해역이용영향평가법”이 검토되고 있다. 따라서 본 연구에서 나타난 이러한 어항개발사업에 따른 문제점을 충분히 고려하여 대상사업의 범위조정은 향후 협의대상 설정에 반영되어야 할 것으로 사료된다.
Acknowledgments
본 논문은 2016년도 국립수산과학원 수산연구사업 어장환경모니터링(R2016053)의 지원으로 수행된 연구입니다.
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