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호놀룰루 전략은 전 지구적 범위에서 해양쓰레기 문제에 대응하기 위한 종합적이고 체계적인 기본서(framework document)이다. 그동안 여러 국제협약과 프로그램, 국가 단위의 입법 등을 통해 해양쓰레기 문제에 접근하였지만 인구와 소비의 급격한 증가와 이에 미치지 못하는 폐기물 관리로 인해 악화되는 해양쓰레기 문제를 다루기에는 역부족이었다. 따라서 바다에 쓰레기를 버리지 못하게 막는 수준을 넘어 선 종합적이고 체계적인 대응 방침이 필요했다 (NOAA and UNEP [2011]).

2011년 3월 UNEP와 미국 해양대기청(National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA) 주최로 하와이에서 열린 제5차 해양쓰레기 국제학술회의(5th International Marine Debris Conference, 5IMDC)는 해양쓰레기 관리와 관련한 새로운 방향에 대해 논의하는 장을 제공하였다. 2000년 제4차 회의 이후 11년 만에 열린 제5차 회의에는 전 세계 38개국에서 440여명의 연구자, 공무원, NGO 등이 참여하여 이전 10 여 년간 진행된 해양쓰레기 연구, 정책, 교육 등의 성과를 발표하였다. 이를 토대로 전 지구적 차원에서 해양쓰레기를 관리하기 위한 새로운 방향을 제시한 ‘호놀룰루 전략’을 채택하였다.

5IMDC 준비 단계에서 호놀룰루 전략 작성을 위해 구성된 워킹그룹은 제4차 국제학술회의 때까지 제기된 권고사항과 공통주제들을 정리하였고, 전 세계의 광범위한 해양쓰레기 관계자들을 대상으로 진행 중인 사업과 계획을 사전에 파악하였다. 이를 바탕으로 호놀룰루 전략의 초안을 작성하였다. 회의 중에는 호놀룰루 전략 초안을 보완하기 위한 워크숍이 부대행사로 열렸고, 모든 발표자에게 본인의 발표 내용과 관련하여 호놀룰루 전략에 제안하고 싶은 ‘우선과제(priority actions)’ 세 가지를 제안하도록 하였다. 또한 각 분과 의장과 보고 위원(rapporteur)들은 관련 주제에 대한 검토 의견을 내도록 했으며, 참가자 전체를 대상으로 한 설문 조사도 실시하였다. 5IMDC가 끝난 뒤에도 인터넷에 전략의 초안을 공개하여 일반인의 의견을 수렴했고, 호놀룰루 전략에 대해 해양쓰레기 관련 기구들의 지지와 후속 작업에 대한 협력 약속을 이끌어 내는 과정을 거쳐 2011년 11월에 최종 확정된 문서가 공개되었다(Table 1).

호놀룰루 전략은 핵심 목표, 분야별 전략, 잠재적 사업, 성과 지표 등으로 구성되어 있다(Table 2). 이 전략의 두 가지 핵심 목적은 ‘해양쓰레기 문제를 해결하는 데 필요한 다방면적이고 통합적인 대응방안을 소개하고 이러한 대응방안의 이행에 촉매제 역할’을 하며 ‘다양한 차원(지구적, 지역적, 국가적)의 해양쓰레기 대응 전략의 이행에 관한 모니터링과 평가 방향’을 제시하는 것이다. 이 전략의 세 가지 핵심 목표는 ‘육상기인 해양쓰레기의 양과 영향 저감’, ‘해상기인 쓰레기의 양과 영향 저감’ 및 ‘해양생태계에 현존하는 해양쓰레기의 양과 영향 저감’이다(NOAA and UNEP [2011]). 이미 해양에 존재하는 쓰레기에 대한 대책과 별개로 육상기인과 해상기인으로 발생 원인별 목표를 구분하고 있다는 점이 특징적이다. 예방과 대응 분야를 구분하여 정책 목표를 제시한 것은 발생원을 근본적으로 차단하는데 집중하되, 현존 쓰레기에 대해서 차별화된 전략으로 대응하는 구조이다.

각 목표별 전략 개발에는 ‘개념 모형(conceptual model)’과 ‘인과 사슬(result chain)’ 이라는 정책 분석 도구를 활용하였다. 이 두 기법은 환경에 영향을 주는 인자들 사이의 관계를 도식화하여 대응 전략을 개발하는 수단으로, 환경과 인간 활동 사이의 복잡한 연관성을 간단한 모형으로 보여주기 때문에 상황에 대한 이해와 소통에 유리한 방법이다(FOS [2009]).

호놀룰루 전략은 세 가지 핵심 목표별로 해양쓰레기 관리 개선을 위한 교육 홍보, 역량 강화, 시장 메커니즘의 활용, 법제 정비와 단속, 기술 개발, 시설 개선 등 6~7개의 세부 전략을 제시하고 있다. 다시 각 세부 전략별로 활용할 수 있는 구체적인 정책 수단 예시인 ‘잠재적 사업(potential action)’을 육상기인 쓰레기에 대하여 70 가지, 해양기인 쓰레기의 경우 66 가지, 현존 쓰레기에 대하여 28 가지로 나열하고 있다(NOAA and UNEP [2011]). 호놀룰루 전략은 이러한 사업들이 설정한 목표를 달성했는지 여부를 평가하기 위한 지표의 필요성을 강조하였다. 각국이 평가 지표를 개발하는데 참고할 수 있는 잠재적 지표의 예를 총 41가지 열거하였는데, 육상기인 쓰레기의 경우 5개 분야 21개 지표, 해양기인 쓰레기의 경우 4개 분야 15개 지표, 현존 쓰레기의 경우 2개 분야 5개의 지표를 제시하였다(Table 3).

호놀룰루 전략은 기존의 협약을 대체하거나 각국 정부에 새로운 행동을 요구하고 강제하는 국제협약이 아니다. 대신 해양쓰레기 관리 정책 수립과 평가 등에서 활용할 수 있는 참고서로 볼 수 있다. 특히, ‘공간별 또는 부문별 해양쓰레기 관련 프로그램과 프로젝트를 개발하거나 개선하기 위한 기획 도구(planning tool)’, ‘협력과 모범 사례 공유를 위한 공동참조기준(common frame of reference)’, ‘다양한 정책의 성과를 평가하기 위한 모니터링 프로그램 개발 도구(monitoring tool)’ 등으로 활용할 것을 문서 자체에서 권고하고 있다(NOAA and UNEP [2011]).

호놀룰루 전략을 가장 직접적으로 수용한 국제 프로그램은 GPA이다. GPA는 출범 당시부터 해양쓰레기를 주요 관리 대상 오염물질로 정하고, 국가와 지역해 그리고 전 지구적 차원의 육상 활동에서 발생하는 해양쓰레기 대응을 추진해 왔다. 국가 단위에서는 쓰레기 발생 예방을 위한 관리 체계 구축과 교육 등의 강화, 지역해 및 전 지구적 차원에서는 좋은 대안들에 대한 정보 공유나 저개발국에 대한 지원 등에 초점을 두고 있다(UNEP [1995]).

2012년 1월 필리핀 마닐라에서 열린 GPA의 제3차 정부간 평가회의(Intergovernmental Review Meeting)에서는 호놀룰루 전략의 육상기인 해양쓰레기 전략 7가지를 모두 사업 계획(programs of work)에 반영하기로 했다. 구체적으로는 1) 해양쓰레기 관련 정보 공유를 활성화하기 위한 전 지구적 네트워크 구축, 2) UNEP 지역해 프로그램의 해양쓰레기 활동 지원, 3) ‘시설 개선 모범 사례’, ‘전과정 평가(Life Cycle Assessment)’, ‘플라스틱 재활용’ 등 시범사업 시행, 4) 호놀룰루 전략 이행을 위한 ‘해양쓰레기 전 지구적 파트너십’의 구성 등이다(UNEP [2012]). 이 파트너십은 2012년 Rio+20 지속가능발전 지구정상회의의 부대행사에서 공식 출범하였다. 또 이 회의에서 채택된 ‘마닐라 선언’에서는 해양쓰레기를 폐수, 영양염류와 함께 2012년부터 2016년 사이에 추진할 세 가지 우선 과제의 하나로 선정했다(CBD and GEF [2012]).

5IMDC에서는 MARPOL 73/78 부속서 V의 개정안 마련을 위한 여러 개의 분과회의가 열렸고, 기존 협약의 이행 성과와 개정 방향에 대한 논의가 진행되었다. 이후 2011년 7월 15일 열린 IMO의 제62차 해양환경보호위원회(Marine Environment Protection Committee, MEPC)에서 MARPOL 73/78 의정서 부속서 V가 개정되었다.

개정된 부속서는 이전 조문에서 별도로 다루어지던 동물 사체, 식용유, 생활 쓰레기, 운항 상 쓰레기, 어구, 소각재 등을 모두 폐기물⁴⁾에 포함하였다. 음식 쓰레기, 화물 잔류물, 갑판 세정수 등 일부 항목을 제외한 모든 폐기물의 해양 배출을 전면 금지하고 육상 수용시설에서만 처리하도록 했다. 이에 따라 폐기물(종이, 천 조각, 유리, 금속, 병, 도자기, 부유성 수하물, 포장 완충제, 포장 물질, 식용유 및 소각재)의 해양 배출이 불가능하게 되었다. 해양 투기가 가능한 폐기물의 배출도 선박의 항해 중에만 가능하도록 했다. 또, 플래카드 및 폐기물 관리 계획서의 비치 대상에 고정식 또는 부유식 플랫폼이 추가되었고, ‘폐기물 관리 계획서(Garbage Management Plan)’의 작성 의무 선박 적용 대상도 총톤수 400 G/T에서 100G/T로 대폭 확대되었다(IMO [2012]).

이러한 조치를 통해 해상에서 폐기물 관리의 원칙이 ‘포괄적 허용, 명시적 금지’에서 ‘포괄적 금지, 예외적 허용’으로 근본적인 전환을 이루었다. MARPOL 부속서 V의 개정에 따라 IMO 회원국은 2013년 1월 1일부터 선박 및 해상 시설의 투기 단속, 선박 검사 등 에서 개정된 사항을 적용해야 한다.

생물다양성협약(Convention on Biological Diversity, CBD)도 해양쓰레기가 생물 다양성에 미치는 악영향을 줄이기 위한 행동에 나섰다. 해양생물은 해양쓰레기에 걸리거나 해양쓰레기를 먹어서 피해를 입으며(Good et al. [2010]; Hong et al. [2013]; Jacobsen et al. [2010]; Laist [1987]; Ryan [1987]), 해양쓰레기는 외래생물종의 이동 매체로 이용되기도 한다(Astudillo et al. [2009]; Barnes [2002]; Rees and Southward [2009]). 특히 최근에는 플라스틱 해양쓰레기를 통한 오염물질의 이전과 축적이 생물과, 나아가 인간의 건강에 미칠 영향에 대한 관심이 높아지고 있다(Boerger et al. [2010]; Denuncio et al. [2011]; Murray and Cowie [2011]; van Franeker et al. [2011]).

CBD 제10차 당사국 총회(COP 10)에서 결의된 ‘아이치 생물다양성 목표(Aichi Biodiversity Target)’는 2020년까지 해양 오염으로 인한 생물 다양성 훼손을 최소화하기로 했다. 5IMDC에서는 CBD가 해양쓰레기 문제에 어떻게 대응할 것인지 검토하였고, 이 연장선에서 CBD의 과학기술자문위원회는 해양쓰레기로 인한 생물 피해 예방을 위한 권고를 채택했다. 이 권고에 따라 CBD 사무국에서는 ‘해양쓰레기가 생물다양성에 미치는 영향(Impact of Marine Debris on Biodiversity)’ 이라는 보고서를 발간하였다(CBD and GEF [2012]).

이 보고서는 그 동안 진행된 해양쓰레기로 인한 생물 피해 연구성과를 종합하고, 향후의 해양쓰레기 대응 전략을 검토하였다. 과거 Laist[1997]는 해양쓰레기의 생물 영향에 대한 광범위한 종합연구를 통해 전 세계적으로 267종이 피해를 입고 있는 것으로 집계한 바 있는데, 이 보고서는 Laist[1997] 이후 해양쓰레기로 인한 피해 생물종이 663종으로 증가하였다고 밝히고 있다. 또, 피해를 일으킨 쓰레기는 80% 이상이 플라스틱이었고, 피해를 입은 종의 약 15%가 세계자연보전연맹(IUCN)의 적색 목록에 들어있는 것으로 나타났다(CBD and GEF [2012]). CBD 보고서는 이러한 피해를 줄이기 위한 전략이 해양쓰레기의 예방을 중심으로 개발되어야 한다고 지적하고 있다. 이는 일단 플라스틱 등의 쓰레기가 바다에 들어오면 오랫동안 분해되지 않고 계속 피해를 일으키기 때문이다. 이외에도 이 보고서는 상품의 전 생애 주기에서 재이용과 재활용, 그리고 적절한 폐기가 이루어져 잠재적 발생원을 줄이는 경제 산업적 고려도 필요하다고 강조하고 있다. 더불어 호놀룰루 전략이 다양한 기구와 프로그램들 사이의 협력과 공유를 증진하는 기본 틀이 될 수 있다고 평가하였다.

2012년 브라질 리우데자네이루에서 열린 ‘Rio+20’ 지속가능발전 지구정상회의에서는 호놀룰루 전략의 전 지구적 이행을 촉진할 중요한 결의안이 채택되었다. 해양쓰레기를 포함하여 해양오염으로 인한 해양생태계 피해를 줄이기 위해 IMO, GPA를 망라하는 ‘조화된 전략(harmonized strategies)’을 이행하기로 한 것이다. 특히, 해양쓰레기에 대해서는 2025년까지 연안 및 해양환경에 미치는 영향을 현저하게 저감하기 위해 수집된 과학적 자료에 근거하여 행동에 나설 것을 결의했다(UN [2012]). 또 해양쓰레기의 발생량을 근본적으로 줄일 수 있도록 ‘전과정 평가’, ‘자원 관리의 효율화 및 환경 친화적 폐기물 관리를 위한 정책 및 전략 수립’, ‘법제 개선’도 회원국에게 요구했다. 제66차 유엔총회가 이 결의를 승인함으로써 해양쓰레기의 예방과 저감은 ‘지속 가능 발전’과 ‘새천년 발전 목표(Millenium Development Goal)’의 뒤를 이을 ‘2015년 이후 UN발전 의제(Post 2015 agenda)’에서 우선 실천 과제 중 하나가 되었다(CBD and GEF [2012]).

호놀룰루 전략의 채택 및 이와 관련된 유엔 등 국제기구의 최근 동향은 세계 각국이 해양쓰레기가 해양생태계와 사회경제 활동에 미치는 심각한 영향을 인식하고 있으며 새로운 국제적 관리체제의 필요성을 공유하고 있다는 것을 보여준다. 현재 구축되어 있는 해양쓰레기 관리 관련 국제체제의 특징은 강제 규범이 아니라 자발적 협력 활동에 기초한 ‘연성법’의 성격을 띠고 있다는 점이다. 해양쓰레기의 경우 발생원이 모든 인간의 생산과 소비 활동 전반에 걸쳐 있기 때문에 규제의 대상이 되는 집단과 행위를 특정하기 어렵다. 즉 모든 나라와 시민이 잠재적 원인자이면서 동시에 피해자가 될 수 있기 때문에 강제성 있는 경성법을 도입하기 어려운 측면이 있다⁵⁾. GPA나 UNEP 지역해 프로그램, FAO의 ‘책임 있는 수산업을 위한 행동규범(Code of conduct)’이 강제성 없는 프로그램의 형태를 띠는 것도 같은 이유 때문이다.

국제체제(international regime)는 “어떤 분야에서 행위자들의 기대가 수렴된 일련의 원칙, 규범, 규칙, 의사결정 과정”을 의미한다 (Krasner [1982]). 국제체제는 새롭게 형성되기도 하고 소멸하기도 하는 동적인 사회제도의 하나이다(Young [1982]). Rio+20 지속가능정상회의 이후 유엔이 2025년까지 해양쓰레기의 영향 저감을 위한 구체적인 행동에 나설 것을 결의하였지만, 이것이 당장 해양쓰레기 국제 관리체제의 성격에 변화를 가져올 것인지에 대해서는 아직 예측하기 어렵다. 당분간은 앞서 살펴본 바와 같이 다양한 국제기구들이 해양쓰레기 관련 사업을 추진하고 각국 정부들로 하여금 현황 평가, 진전된 정책의 이행 실적과 성과 등을 보고하도록 독려하는 경우가 늘어날 것으로 보인다. 플라스틱 제품에 대한 소비자의 선택, NGO 활동 등도 국제적 환경 보호 조치를 강화하는 힘으로 작용할 수 있다. 이러한 흐름은 궁극적으로 해양쓰레기 국제 관리체제의 경성법적 성격 강화와 새로운 국제 협약의 탄생으로 이어질 수 있다. 국제 협약은 국내법에 직접적인 영향을 미치기 때문에 관련 동향에 대한 파악과 대비가 필요하다. 또 GPA, IMO, CBD 등 국제기구의 대응에서 알 수 있듯이 발생 자체를 억제하는 예방중심의 대응이 향후 해양쓰레기 관리와 관련한 국제 논의에서 중요한 위치를 차지할 가능성이 있다.

우리나라 해양쓰레기 관리 정책의 가장 포괄적인 내용을 담고 있는 문서는 ‘제1차 해양쓰레기 관리 기본계획’(이하 제1차 기본계획)으로, 국토해양부, 환경부, 농림수산식품부, 해양경찰청이 2008년 공동으로 수립하였다(국토해양부 등 [2009]). 이 계획이 2013년에 종료되므로 해양수산부는 제2차 해양쓰레기 관리 기본계획을 준비하고 있다. 따라서 호놀룰루 전략과 최근 국제동향이 제시하고 있는 다음과 같은 점들을 고려한다면 2014년 이후 시행할 제2차 해양쓰레기 관리 기본계획의 실효성을 높이는 데 기여할 수 있을 것으로 기대된다.