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우리나라에서는 그 동안 연안역을 중심으로 화력 및 원자력을 이용한 발전사업이 많이 이루어져 왔지만, 온배수 확산과 어장 피해등 환경 문제 그리고 ’11년 일본의 원전사고 이후 안전성에 대한 경각심을 불러 일으켜 친환경적인 에너지의 확보방안에 대해 많은 정책적 대안을 고려하고 있는 상황이다. 최근 세계 각국에서는 풍력에너지 등의 개발 및 이용규모가 급속히 확대되고 있다. 신재생에너지란 기존의 화석연료를 변화시켜 이용하거나 햇빛·물·지열·강수·생물유기체 등을 포함하는 재생 가능한 에너지를 변환시켜 이용하는 것이고, 그 중 해양에너지는 조력, 조류, 해류, 파력, 해수온도차 등을 포함하는 재생에너지의 분야에 포함된다(KEI[2009]). 조력 및 조류발전은 각각 해수면의 상승과 하강 현상 및 유속이 빠른 지점의 조류를 이용하고, 파력발전은 파랑의 운동에너지 그리고 온도차 발전은 바닷물의 수온차를 이용하여 에너지로 변화시키는 것으로 우리나라도 이러한 에너지자원의 부존량이 높기 때문에 개발 잠재력이 큰 것으로 평가되고 있다(Shim and Jeong[2012]).

제3차 국가에너지 기본계획에 따르면 우리나라는 2030년까지 신재생에너지 보급률 11% 달성을 목표로 하고 있으며, 이 중 해양에너지로부터 약 4.7%의 공급이 가능할 것으로 전망하고 있다(Hong and Hyun[2010]; KEI[2009]). 또한 신재생에너지 공급의무화제도(RPS, Renewable Portfolio Standard)에 따라 발전사업자가 조력 및 풍력발전 등을 상당히 추진하고 있다. Hong and Hyun[2010]은 서해는 가로림만 등 조력발전 후보지에서 총 6,500MW, 조류발전은 울돌목, 장죽수도, 맹골수도 등 총 1,200MW 이상, 파력에너지는 제주도와 동해안 등에서 약 6,500MW 정도로 해역별 적지와 부존량을 평가한 바 있다. Kim and Hong[2002]은 연안역에서 해양에너지의 복합이용특성을 조사한 결과, 동해는 파력, 풍력, 온도차 및 태양광, 남해는 조류, 파력, 풍력 및 태양광, 그리고 서해는 조력, 조류, 풍력 및 농도차 등으로 복합화 하는 것이 유망하다고 평가 하였다. 실제로 국내에는 시화호조력발전소가 ’11년 12월 준공되어 본격 가동 중에 있으며, 가로림만, 인천만 등에서 조력발전계획이 추진되었거나 계획 중이며, 남서해안을 중심으로 조류발전과 해상풍력발전사업 등이 실증연구 중이거나 추진 중에 있다. 또한 해양에너지 개발의 경제성을 확보하기 위해 다양한 연구개발이 진행되고 있다(Jang et al.[2010]).

그러나 이러한 해양에너지개발사업이 전력공급의 안정성과 온실효과 저감 측면에서 매우 유용한 대안으로 개발의 필요성은 충분히 공감하고 있지만, 경우에 따라서는 오히려 해양환경과 생태계를 훼손하는 문제점도 제기되는 등 부작용에 대한 우려가 있다. 즉, 환경친화적인 발전사업이라 하지만 가로림 조력발전과 같이 개발을 둘러싼 입지 적정성과 이와 관련된 2차적인 환경영향 및 이해당사자 사이의 갈등 등이 내포되어 있는 바, 이를 극복하는 것이 중요한 문제가 되고 있다(KEI[2011]). 해양환경적 측면에서 일부 조력발전과 해상풍력발전사업의 입지는 갯벌을 포함한 해양생태학적 보호구역, 어장과 인공어초의 훼손성이 크며, 효율적 해역이용과 연안관리방향과도 다소 상충적인 요소가 나타나므로 보다 신중하게 접근할 필요가 있다. 이러한 배경하에서 개발사업에 따른 환경영향평가가 더욱 내실화되어서 개발과 보전의 조화로운 정책추진을 도모해야 하지만, 이에 대한 체계적 대응방안이 미흡한 실정이다.

해양에너지개발의 정당성과 실효성을 위해서라도 환경문제에 대해 보다 충분히 접근하는 평가의 전략이 필요하다. 이를 위해서는 환경영향에 대한 사전예방과 사후관리를 위한 정책적 수단인 해양부문 환경영향평가와 관련된 제도를 충분히 활용할 필요가 있다. 즉, 개별사업 추진에 따른 사전평가와 검토전략을 보다 세밀하게 수립해야 할 것이다. 그러나 현재 이러한 해양에너지개발사업에 대해 협의제도권에서 이루어지고 있는 환경영향평가는 무엇을 어떻게 중점적으로 평가하고 정보를 제시해야 할 지 모호한 상황이며, 평가서의 질적 차이가 상당히 나타나고 있다. 평가제도의 절차과정에서 제출되는 평가서(Statements)를 분석해 보면, 입지의 타당성과 계획의 적정성 평가단계(전략환경영향평가, 공유수면매립기본계획)에서는 해양환경계획, 연안관리계획 등 상위 및 다른 계획과의 조화에 대한 평가와 영향최소화를 위한 대안분석 등이 상당히 미흡하다. 또한, 실시단계인 구체적 환경평가단계(해역이용협의, 환경영향평가 등)에서는 중점적으로 평가하거나 제시해야 할 자료가 부족하거나 검증이 충분하지 않은 문제점 등이 빈발하고 있다(Kim et al.[2014]; Lee et al.[2011]). 제도적으로는 환경평가방식에서 조사항목이 고정되어 탄력적이지 않기에 시행되지 않는 기술이나 정책에 대한 영향분석도 다소 미흡한 상황이다(Kim and Chung[2008]). 이에 따라 평가서의 검토·자문단계에서도 적정 의견을 생산하는데 한계가 있어 제도의 실효성을 저해하고 있다.

또한, 해양공간에서 일어나고 있는 발전사업이라도 현재는 규모에 따라 환경부의 환경영향평가 관련 절차를 거치거나, 공유수면이용과 관련하여 해양수산부의 해역이용협의제도를 반드시 거치도록 되어 있어서 평가의 중복성에 대한 개선이 요구됨과 동시에 해양분야의 통합 환경영향평가의 필요성이 제기되고 있다. 입지를 포함한 계획(Plan)이 타당(추진 유무)한 가를 중점적으로 검토할 때의 평가요소와 계획이 확정되어 개발사업(Project)이 실제 추진될 때, 구체적 환경영향 진단과 저감대책 등을 강구할 때의 평가요소를 구분해서 검토하는 전략적 평가방안이 필요하다.

따라서 본 논문은 우리나라에서 실제 이루어지고 있는 해양에너지개발사업에 대해 관련 협의에 따른 검토현황과 문제점을 분석하고, 해양부문의 합리적 환경영향평가를 지향하기 위해서 개발유형 및 협의단계별로 중점평가사항에 대한 체크리스트를 제시하였다. 또한, 해양공간에서 이루어지는 에너지개발사업의 통합적이고 합리적인 평가를 위한 정책제언을 제시하였다.

우리나라 연안역에서 이루어지고 있는 해양에너지개발 현황을 파악하기 위해 개발계획수립 및 실시설계단계에서 실제 협의되고 검토된 환경영향평가 관련한 자료를 분석하였다. 즉,「해양환경관리법」에 따른 해역이용영향검토기관에서 2010년부터 2015년 6월까지 해양환경과 관련되어 검토한 전략환경영향평가서(과거 사전환경성검토서), 공유수면매립기본계획서, 해역이용협의서, 소규모환경영향평가서 및 환경영향평가서를 분석하였다.

분석대상은 조력, 조류, 파력, 해상풍력, 온도차발전 등 연안역에서 이루어진 개발계획 및 사업이다. 조력발전과 같이 대규모 공유수면매립을 수반하는 경우에는 공유수면매립기본계획서, 전략환경영향평가서, 환경영향평가서, 해역이용협의서가 검토되며, 매립이 없는 상태에서 공유수면에 발전시설 구조물을 설치하거나 굴착 등이 이루어질 경우에는 대부분 해역이용협의서가 검토된다. 또한 발전시설용량이 10,000kW 이상인 발전소(다만, 댐 및 저수지 건설을 수반하는 발전소의 경우에는 발전시설용량이 3,000kW 이상인 것, 태양력·풍력 또는 연료전지발전소의 경우에는 발전시설용량이 100,000kW 이상인 것, 발전소의 냉각수를 활용한 해양소수력 발전소의 경우에는 발전시설용량이 30,000kW 이상인 것)와 345kV 이상의 지상송전선로로서 선로길이가 10 km 이상인 사업은 환경영향평가서가 검토된다.

이와 같이, 실제 해양에너지개발사업과 관련된 모든 종류의 협의서와 평가서를 분석해서 사업유형, 입지, 환경평가사항을 진단하였으며, 문제점을 도출하고 보다 합리적인 환경평가방향을 유도하기 위해 사업단계별로 체크리스트와 중점평가사항 및 제도개선 방안을 제시하였다.

기존 원자력과 화력발전소 건설 등에 따른 환경영향을 줄이기 위해 해양 신재생에너지 개발사업이 고려되고 있지만, 일부 사업의 경우에는 오히려 환경을 훼손하거나 이해당사자 사이의 갈등이 유발되고 있으므로, 개발계획수립단계에서부터 좀 더 철저한 환경적 고려가 필요할 것으로 판단된다.

첫째, 경제성분석(B/C 분석)에서는 환경성을 충분히 고려하지 않은 등 논란이 많이 내포되고 있다. 개발편익을 늘리고, 환경비용은 저평가되는 등 문제점이 내포되고 있는 상황을 고려하여, 해양개발계획에 대한 보다 합리적인 평가기준과 근거를 보완하여 보편화될 수있는 가이드라인 설정이 필요할 것으로 판단된다. 예를 들면, 조력발전 등으로 훼손되는 갯벌, 어장피해와 수질악화로 인해 어장영향이 큼에도 불구하고 댐 건설로 인해 조지 내수면이 정온화되어 오히려 생산성이 증가하거나 수산학적 편익이 발생할 것이라고 결과를 제시하는 상황이 나타나고 있으므로, 이러한 문제를 검증할 수있는 방안이 필요하다.

둘째, 해당 사업의 영향권인 해양공간이용에 대한 정보분석이 충분히 이루어져야 한다. 대부분 평가서에서는 해당 계획의 입지특성을 분석할 때, 육상위주의 정보를 많이 제시하고 있으나, 진작 필요한 해양공간에 대한 최신 정보분석이 상당히 미흡한 상황이다. 평가서 작성에 활용되고, 또한 공간의 전체와 부분을 연계하여 정책을 수립하는데 도움을 줄 수 있는 체계적인 시스템 구축이 필요하다. 대규모 조력발전 및 해상풍력발전 등의 개발지구가 연안관리지역계획상 절대보전 또는 준보전지구, 습지보호구역으로 지정, 대규모 항만과 어항의 이용개발계획이 수립, 그리고 어장이 분포되어 수산학적으로 중요한 지역 등으로 설정되어 있는 사례가 많이 나타나고 있어서 상충성이 빈발해 질 수 있다고 판단된다. 특히, 제주지역과 서남해안 해상풍력발전단지의 경우에는 인공어초가 대량으로 분포된 지역으로 발전시설 설치와 수산자원 증강 목적이 상충될 수있다. 이러한 상황임에도 불구하고, 풍력발전시설로 인해 부착생물이 증가하는 등 수산자원조성에도 도움을 줄 수 있다는 논리가 전개되고 있는 상황인데, 보다 철저한 검증자료가 확보되어야 할 것으로 판단된다. 즉, 개별법에 따른 이용행위 또는 개발계획이 상충되어, 해양공간에서의 마찰이 점점 증가할 것으로 예상되므로 해양공간에 대한 체계적인 이용전략(예를 들면, 선진국의 해양공간계획(Marine Spatial Planning)의 도입), 완충구역의 설정과 이를 지원하기 위한 종합적인 시스템이 마련될 필요가 있다.

셋째, 환경영향과 관련된 평가 및 협의제도의 내실화를 도모해야 할 것으로 판단된다. 사전단계에서 그리고 실시설계 및 사후단계에서 평가해야 할 사항에 대한 기준 정립(평가서 등 작성규정 보완)과 사업유형특성을 고려한 평가·검토체계 정비가 필요하다. 협의절차와 목적에 관계없이 일반적인 환경영향평가와 검토를 실시하거나, 제출되는 평가서도 사업유형과 절차의 취지를 충분히 살리지 못할 경우 “환경영향평가”의 의미가 퇴색될 수 있고, 오히려 일선에서 혼란성과 복잡성이 증가될 수 있다. 따라서 평가제도의 중복을 최소화하고 단계별 평가취지를 최대한 살릴 수 있도록 제도개선이 필요할 것이다. 특히 평가서와 협의서를 작성하는 이전단계에서 스코핑의 기능 강화 또는 사전환경영향평가 상담제 등을 도입·검토하여 합리적인 평가가 일관성 있게 이루어지도록 여러 가지 제도적 장치와 방안을 강구하여야 할 것이다.

넷째, 해양에너지사업과 같이 해양공간에서 일어나고 있는 개발계획의 사전평가와 사후평가를 합리적으로 그리고 통합적으로 진단하기 위해서는 해양공간 및 환경관리의 주무부처인 해양수산부주관의 제도적 정비가 필요할 것으로 판단된다. 해양에너지발전사업과 관련한 환경성 검토가 수반되는 제도는 해양수산부의 해역이용협의와 환경부의 환경영향평가가 있다. 해당 사업이 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 따른 공유수면매립과 인공구조물 설치, 또는 굴착·준설 등이 수반되는 경우에는 규모에 따라 일반해역 이용협의 또는 간이해역이용협의를 거쳐야 한다. 또한,「전원개발촉진법」과「전기사업법」에 따른 발전시설용량이 1만kW 이상인 발전소, 태양력·풍력 또는 연료전지발전소의 경우에는 발전시설용량이 10만kW 이상인 것, 발전소의 냉각수를 활용한 해양소수력 발전소의 경우에는 발전시설용량이 3만kW 이상인 경우, 그리고「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 따라 매립면적이 무역항, 연안항, 신항만과 자연환경보전지역에서 3만 m² 이상, 그 밖의 지역에서 30만 m² 이상일 경우에는 환경영향평가를 실시하여야 한다. 특히, 계획의 적정성을 사전에 평가하는 전략환경영향평가에는「전원개발촉진법」 제11조에 따른 전원개발사업 예정구역의 지정과「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제22조에 따른 공유수면매립 기본계획이 포함되어 있다.

실제 평가사례를 통한 법적 평가대상 측면에서 살펴보면, 대규모 매립이 이루어지는 조력발전의 경우에는 사전에 전략환경영향평가를 일반적으로 실시하고, 사업계획이 확정되면 해역이용협의와 환경영향평가를 동시에 수행하게 되어 있다. 현재, 해상풍력과 조류발전 등은 공유수면매립 등이 수반되지 않아서 전략환경영향평가가 이루어지지 않았으며, 대부분 해역이용협의와 환경영향평가를 실시하고 있는 상황이다. 이러한 배경하에서, 해양공간에서 이루어지는 에너지발전사업은 해양환경 및 수산생태계에 미치는 직·간접적인 영향이 수반되고, 경우에 따라서는 어장 피해와 공유수면 이용과의 상충성이 나타날 수 있고, 이해당사자와의 갈등이 상존하고 있으므로 해양수산부와의 협의가 매우 중요할 것으로 판단된다. 따라서, 해양부문 환경영향평가와 관련된 해역이용협의와 해역이용영향평가의 강화가 요구된다고 볼 수 있다. 특히, 해상풍력단지 사업의 경우에는 그 규모를 환경영향평가 대상보다 낮게 설정하여 일반해역이용협의로 추진하는 경우가 나타나고 있는데, 영향성과 갈등측면을 고려할 경우에는 해역이용영향평가대상으로 향후 고려하여야 할 것으로 판단된다.

즉, 바다골재채취와 같이 순수한 해양공간에서 일어나는 에너지 발전사업은 해역이용협의와 해역이용영향평가를 포함하는 가칭 “해양환경영향평가” 체제에서 통합하여 보다 효율적이고 합리적인 평가가 수반되어야 할 것이다. 물론, 전략환경영향평가의 개념을 고려하여 입지의 타당성과 계획의 적정성 등 해양공간계획과의 상호성을 진단할 수 있는 사전평가체제도 도입할 필요가 있다고 판단된다. 물론, 이러한 평가제도의 정비는 유사한 제도를 운영하고 있는 환경부와의 협의가 수반되어야 할 것이다. 다만, 상기에서 언급한 바와 같이, 순수한 해양공간 또는 사업영역이 대부분 해양에서 일어나는 사업일 경우에는 연안관리와 해양환경관리의 주무부처인 해양수산부가 주관 협의기관이 되고, 환경부 등 관련 기관의 의견을 받아서 제도를 운영하는 방향이 필요할 것이다. 이러한 제도정비를 위해서는 가칭 “해양환경영향평가법”의 제정이 검토되어야 할 것이다.

2010년~2015년 6월까지 해양에너지개발사업의 유형과 검토건수를 분석한 결과, 공유수면에서는 조력, 해상풍력, 파력 및 소수력발전이 검토되었으며, 태양광발전은 연안육역에서 집중적으로 이루어졌고, 조류발전과 온도차발전에 대한 검토는 없었다. 총 검토 수는 조력발전 17건(순수 개발사업 4건), 해상풍력발전 8건(순수 개발사업 6건), 파력발전 4건(순수 개발사업 3건), 소수력발전 1건(순수 개발사업 1건), 그리고 연안육역과 해역의 태양광발전이 각각 31건과 3건으로 분석되었다. 조력발전은 가로림, 인천, 강화, 아산만지역에서, 해상풍력, 파력 및 소수력발전은 대부분 제주도지역에서, 그리고 태양광발전은 해남, 진도, 신안을 포함한 대부분 남서해안이었다.

해양 신재생에너지 개발사업의 해양부문 환경영향평가와 관련된 협의서 및 평가서의 문제점은 협의절차 및 목적을 지향하는 평가사항 등의 정보제시가 미흡하고, 대안설정 및 분석이 대부분 형식적이며, 사업유형별로 중점적으로 평가해야 할 사항이 구체적으로 미정립되어 있는 상황이었다. 또한 저감대책의 실효성을 검증할 수 없고, 사후모니터링조사계획의 체계화도 필요하였다.

해양에너지개발사업 유형별로 그리고 협의단계에 따른 중점평가 사항을 진단하였다. 개발계획의 사전평가단계에서는 입지, 규모, 시기 등의 타당성을 통한 계획의 적정성이 중요하므로 해양공간에서의 연안관리지역계획, 해양환경보전계획 등과의 조화성이 중요하고, 법령상 규제지역 여부, 어장·어항·항로 및 해양시설물 분포, 보호대상 해양생물 분포여부 등과의 상충성 파악이 필요하다. 또한 계획에 따른 해양물리학적 변화 등을 어느 정도 예측하여 영향범위와 정도를 분석하고, 이와 연관된 계획의 타당성 여부를 진단하는 것이 중요한 평가요소이다.

환경영향평가 또는 해역이용협의단계에서는 현황조사와 환경예측을 충분하게 수행하고, 실효적인 저감방안과 사후조사계획수립의 합리성 측면이 중점적 검토요소이다. 조력, 조류 및 해상풍력발전사업의 영향 특성을 고려하여 해수유동, 조간대, 수질, 생태계, 어장과 어초 등 기 시설물 등에 미치는 영향 파악(선택과 집중 필요)과 평가결과를 검증하고, 실효적인 사후관리를 위한 사후모니터링계획의 체계화가 중요하다. 또한 갈등조정을 위한 충분한 의견수렴과정과 이에 대한 대책이 마련되었는지 여부가 중요한 고려요소가 될 것이다.

제도개선 측면에서는 환경편익 근거 등을 보완한 경제성분석(B/C분석)의 합리화, 종합적인 해양공간계획(MSP: Marine Spatial Planning), 해양환경영향평가 내실화를 위한 스코핑 기능 강화 등이 필요할 것이다. 특히, 순수하게 해양공간에서 일어나는 에너지발전 사업은 해양수산부 주관으로 해양공간계획과의 상호성을 진단할 수 있는 사전평가체제 도입 및 통합 “해양환경영향평가” 체제로의 개선방안이 필요하다.